最高检发布《检察机关案件质量主要评价指标》并答记者问

 

最高检首次针对案件质量研制评价指标

 

“案-件比”为核心，51组87项评价指标可综合灵活运用

 

日前，最高人民检察院制发《检察机关案件质量主要评价指标》（下称《评价指标》），建立以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系。这是检察机关首次针对案件质量研制评价指标，通过51组87项评价指标的综合、灵活运用，可实现对检察机关主要司法办案活动的质量评价。

 

制发《评价指标》的主要目的是引导各级检察院高度重视办案质量，补短板、强弱项，通过优化检务管理，科学设置管理指标，更好发挥指挥棒作用，引领、促进各级检察机关、每位检察官自觉主动落实好党中央决策部署，落实司法责任制，把案件质量作为检察司法办案的生命线，不断加强法律监督能力建设，提升人民群众对检察工作的满意度。

 

《评价指标》涵盖“四大检察”“十大业务”主要案件类型、主要办案活动、主要诉讼流程，以及立案监督、直接受理侦查案件、抗诉、纠正意见、检察建议、公益诉讼等所有检察监督方式，共计51组87项。通过不同指标的组合，一是可以实现对某个地区、某个检察院、某个业务条线或者业务部门、某个检察官办案质量的评价，并可以进行地区之间、部门之间、个人之间的横向对比。二是可以实现对涉及国家大局或者中心工作的某类案件的质量评价，如通过对相关办案情况的评价，多维度了解落实平等保护民营经济、推进扫黑除恶专项斗争的开展情况。三是可以实现对特定诉讼环节办案质量的评价，如可以选取不捕率与不捕复议/复核率、不捕复议/复核改变率形成指标组，综合反映公安机关、检察机关对于逮捕标准把握的差异程度、检察机关不批准逮捕案件的办理质量以及检察官释法说理工作的质量。另外，不捕率这一指标也可以跨办案流程与捕后不诉率指标组合运用，引导检察官准确把握逮捕标准，避免错捕和不必要的羁押。

 

在各项评价指标中，“案-件比”是核心指标。“案-件比”是指发生在人民群众身边的案，与案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件相比，形成的一组对比关系。“案”是指发生的具体案件；“件”是指这些具体的案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件。“案-件比”中“件”数越低，说明“案”经历的诉讼环节越少，办案时间越短，案结事了，当事人对办案活动的评价相对越高，办案的社会效果越好。

 

制发《评价指标》是落实党的十九届四中全会精神，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，更是检察机关推进检务管理体系和检察官办案能力建设的重要举措。各级检察院要采取有效措施，精心组织学习培训；强化指标运用，结合本地区实际制定实施细则，实现对检察办案活动的综合评价和宏观管理，促进提升整体办案质效；科学、灵活运用评价指标，注重《评价指标》与针对检察官个人的业务考评之间的协调衔接，实现对司法办案质量和检察官业务工作的客观评价以及管理与被管理的良性互动，推动、激励检察官多办案、办好案；强化指标评价结果的内部分析运用，不断提高决策指导的针对性和科学性，把内设机构改革、检察办案机制调整的成效、红利更好地释放出来。

 

案件质量：检察司法办案的生命线

 

最高人民检察院案件管理办公室主任董桂文就建立检察机关案件质量评价指标体系答记者问

 

日前，最高人民检察院印发《检察机关案件质量主要评价指标》（以下简称《评价指标》）。4月26日，最高人民检察院案件管理办公室主任董桂文就建立检察机关案件质量评价指标体系有关问题，回答了记者提问。

 

1.请您简单介绍一下《评价指标》起草的背景。

 

答：党的十九届四中全会明确提出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。研究制定检察机关案件质量主要评价指标，是检察机关落实党的十九届四中全会精神，推进检察监督体系和能力现代化的重要举措，也是推进检务管理体系和管理能力现代化的重要举措。

 

人民检察院是国家的法律监督机关，必须依法履行法律监督职责，提高办案质量，从供给侧为人民群众提供更优质的法治产品、检察产品。确保案件质量是司法机关营造公平正义的法治环境，满足人民群众司法需求最核心的内容。近年来，最高检党组落实以人民为中心的发展思想，把案件质量作为司法办案的生命线，探索建立案件质量评价指标体系。同时指出，对照习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略要求，对照新时代社会主要矛盾转化和国内外形势变化的要求，不少地方检察机关还处于传统的工作状态，没有做到求极致、过得硬，还不能适应新时代对检察工作新的更高要求。为此，2019年1月17日最高检院领导在全国检察长会议上，首次提出了关于案件质量评价指标体系建设的问题。此后，又多次强调：“抓检察事业、谋检察工作，要把注意力集中在履职办案上。离开办案，法律监督、检察监督、司法监督都是空的。”“办案是第一位的，优质高效办案是我们的第一任务。”研制案件质量评价指标体系，就是把案件质量作为检察司法办案的生命线，通过优化检务管理，科学设置管理指标，更好发挥考核指挥棒作用，引领、促进各级检察机关、每位检察官自觉主动提升素质、能力，严把案件质量关，促进个案的公平正义，类案质量提升，引领司法工作进步、社会进步。为了落实党中央决策部署，提升人民群众对检察工作的满意度，最高检及时组织力量，经深入调研，广泛征求意见，制定出台了现在的《评价指标》。

 

2.请介绍一下研制《评价指标》的主要思路？

 

答：《评价指标》是检察机关第一次针对案件质量研制评价指标，目的是引导各级人民检察院高度重视办案质量，不断加强法律监督能力建设。研制《评价指标》主要遵循以下思路：

 

一是注重涵盖各项检察业务的主要办案活动和环节。牢固树立“双赢多赢共赢”和“在监督中办案、在办案中监督”理念，将“四大检察”主要案件类型、主要办案活动、主要诉讼流程，以及立案监督、直接受理侦查案件、抗诉、纠正意见、检察建议、公益诉讼等所有检察监督方式，全部纳入指标化评价。

 

二是注重适应检察改革要求。指标体系按照检察机关内设机构改革后的十大业务设计，对一些相同的业务，设置了统一的评价指标。比如刑事“捕诉一体”／直诉案件的大多数指标为刑事检察的共性指标；同时设置了兼顾各业务条线特性的指标，例如适用于职务犯罪检察业务的退回补充调查率，以实现对不同类型案件的评价。

 

三是注重指标的多维度、综合性运用。为避免某些单项指标的片面评价可能导致结论的不客观、不全面，明确一些具有关联性的指标应组合起来使用，以实现对不同办案活动的全面动态评价。比如，撤回起诉率指标和无罪判决率指标要结合起来使用，以避免有些地方为降低无罪判决率，将法院拟判处无罪的案件都作撤回起诉处理。

 

3.请介绍一下《评价指标》的主要内容和基本特征？

 

答：《评价指标》涵盖“四大检察”主要案件类型、主要办案活动、主要诉讼流程，以及立案监督、直接受理侦查案件、抗诉、纠正意见、检察建议、公益诉讼等所有检察监督方式，共计87项指标。这一指标体系呈现以下特征：

 

一是《评价指标》涵盖“四大检察”十类业务。《评价指标》分为刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼四大类，主要包括：核心指标“案-件比”，刑事“捕诉一体”/直诉案件指标26项，刑事诉讼监督案件指标15项，刑事执行检察案件指标6项，检察机关直接受理侦查案件指标3项，民事检察案件指标8项，行政检察案件指标5项，公益诉讼检察案件的指标4项，未成年人检察案件专门指标7项，控告申诉检察案件指标7项，通用指标5项。上述每一项指标都明确了含义、适用业务及指标说明。

 

二是《评价指标》是动态、开放的体系。《评价指标》研制工作按照“做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察”的要求，围绕“四大检察”主要案件类型、主要办案活动、主要诉讼流程设置主要评价指标，将来在实践中可以不断调整、增加、完善。特别是目前相对较少的民事、行政、公益诉讼等检察业务指标，将来随着业务工作的发展可以逐步增加。

 

三是《评价指标》注重质量指标，引入部分效率指标。《评价指标》应当是以质量指标为主，但很多时候，单纯的质量指标并不能全面、客观地反映整体办案质量和司法办案水平。如某个检察院只提出1件抗诉案件且得到改判，改判率为百分之百，而另一个检察院提出10件抗诉案件法院改判9件，改判率为90%，不能简单地认为前者抗诉案件质量好于后者。因此，在指标设计过程中，引入了与办案质量密切相关的效率指标，实现“有效率的质量”与“有质量的效率”相结合，使得评价结果更加客观。例如对民事/行政抗诉案件，以民事/行政抗诉率（效率指标）、民事/行政抗诉改变率（质量指标）这两个指标组合起来进行评价。

 

四是设置了适用于不同业务条线的通用指标。结合业务实践，有些评价指标适用于多个业务条线，可以采用同一指标含义、相同标准进行描述，因此设置了适用于不同业务条线的通用指标。比如，社会治理及其他检察建议采纳率、移送涉嫌犯罪线索立案率、控告申诉三个月内答复率、控告申诉案件一年内未结案率、司法救助率等五个指标项为通用指标。

 

五是设置了不同主体对办案质效进行评价的指标。为更全面、多侧面评价检察机关案件办理质量，设置了从法院、当事人等不同主体的视角进行评价的指标，如从当事人视角评价的刑事申诉纠正率、刑事申诉案件息诉率等，从法院视角评价的再审检察建议采纳率等。

 

4.最高检党组强调，要建立以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系，以人民群众、当事人对司法办案活动的实际感受作为评价检察办案工作成效的一项重要因素。请介绍下什么是“案-件比”，如何运用这一指标评价案件质量？

 

答：“案-件比”，简单说就是发生在人民群众身边的案，与案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件相比，形成的一组对比关系。“案”是指发生的具体案件，“件”是指这些具体的案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件。“案-件比”中“件”数越高，说明“案”经历的诉讼环节越多，办案时间越长，当事人对办案活动的评价相对越低，办案的社会效果越差。计算“案-件比”的重要意义在于，引导各地检察机关通过提高办案质效，将上一个诉讼环节的工作做到极致，以减少不必要的诉讼环节，从而节约司法资源，提升人民群众的司法评价。这是检察机关落实以人民为中心发展思想的重要体现。该指标适用于刑事、民事、行政等检察业务，但不同业务中的计算方法不同。

 

（1）“案-件比”是一组对比关系。“案-件比”是“案”与“件”相对比并将“案”的数量取为1时，所形成的一组对比关系，不能简单地将其看作一个比值。从这个意义上理解，在“案”为1时，“件”越高，相对越不好。

 

（2）“案-件比”中多余的“件”被赋予了特殊含义。通过定义可以看出，“案-件比”重在引导检察官在每一个办案环节将工作做到极致。不可否认，纳入“件”范围的业务活动或者办案环节，都有法律依据。但是如果上一个环节将工作做到极致，能够避免和减少下一个环节发生的，就应该尽量避免或者减少，从而提升当事人的司法感受，节约司法资源。至于将工作做到极致仍无法避免的环节，不是“案-件比”负面评价的对象，“案-件比”的导向是挤掉那部分能够避免或减少的“件”，所以这里多余的“件”被赋予了特殊含义。

 

（3）“案-件比”是一个宏观指标。如上所述，“件”被赋予了特殊含义，但是上级检察机关在计算时，无法对每一个个案进行评价，只能将纳入“件”范围的业务活动或办案环节一并计算，所以“案-件比”是一个趋势判断，是一个宏观指标，不宜直接评价那些所谓符合法律规定程序的“个案”。同时评价整体和个体时也应有所区别，比如在评价一名检察官的工作时，可以区分一些“件”是工作做到极致因客观原因而发生的，还是主观原因造成的，这可以让检察官作出说明，并辅之相关的证明材料，经审查后，该扣除的予以扣除。另外，不同的案件类型难易程度也不一样，具体检察院内部开展评价、分析时也有必要予以区分。

 

（4）“案-件比”不是一个孤立指标。“案-件比”作为案件质量评价指标体系中的一个重要指标，起统领作用。但“案-件比”不是一个孤立指标，与其他指标一起，相互牵制，相互平衡，共同反映办案活动的数量质量和效率效果。比如在刑事检察中，将二次退回补充侦查作为“案-件比”的负面评价，有意见会认为，为了降低“案-件比”，一些不符合起诉条件该退回的案件也不退回了，这样会不会影响工作开展。其实除了“案-件比”指标，还会有其他指标来共同评价一个检察院、检察官的办案质效，如撤回起诉的情况、判决无罪的情况、上诉情况等，共同推动实现“有质量的效率和有效率的质量”的办案目标。

 

5.各级检察机关如何运用《评价指标》，才能发挥好指标的“风向标”“指挥棒”作用，引导检察官多办案、办好案？

 

答：各级人民检察院要注重评价指标运用的综合性、灵活性，通过不同指标的组合，实现对不同主体办案质量或者对不同类型案件、某个诉讼环节的办案质量的评价。

 

一是可以对某个地区、某个检察院、某个业务条线或者业务部门、某个检察官办案质量的评价，并可以进行地区之间、部门之间、个人之间的横向对比以及上下级检察院之间的纵向对比。这是评价指标最常见的运用方式。

 

二是可以实现对涉及国家大局或者中心工作的某类案件的质量评价。张军检察长指出，推动党中央重大决策部署要不折不扣地落实，像平等保护民营企业、推进扫黑除恶专项斗争，要有相应的指标进行评价。对此，可以通过选取不捕率、不诉率、认罪认罚适用率、提出量刑建议情况等一些特定指标的组合，可以实现对相关办案情况的评价，从而掌握检察机关落实平等保护民营经济、推进扫黑除恶专项斗争的开展情况。

 

三是用部分指标的组合可以实现对特定主体、特定诉讼环节办案质量的评价。比如可以选取“不退不延”案件占比率指标对某检察官办案组或检察官的办案效率进行评价。该指标还可与引导侦查取证率指标相组合，引导检察官在捕前、（不）捕后积极介入引导侦查取证工作，减少检察机关退回补充侦查、延长审查起诉期限等办案环节，降低“案-件比”，提高办案质量和效率。

 

此外，要革除简单指标管理的弊端，对一些数据指标异常的案件，注重通过开展案件质量评查等工作作出客观评价。要充分认识指标化考评的特点，消除标准化管理与人性化管理之间的隔阂，推进科学化、合理化管理，特别是注重《评价指标》与针对检察官个人的业绩考评之间的协调衔接，通过各自侧重点的不同，实现对司法办案质量和检察官业务工作的客观评价，实现管理与被管理的良性互动。

 

6.如何确保检察机关案件质量主要评价指标评价结果的客观、公正？

 

答：为确保案件质量评价的客观、公正、准确，一方面，评价指标数据从检察机关统一业务应用系统中自动采集，包括指标数据的自动抓取和比率的自动计算，以降低工作量，避免和减少人为因素的干扰。

 

另一方面，要引入案件质量评查机制。司法办案具有一定的复杂性，有时单纯根据案件结果尚不能得出办案质量存在问题的结论。如捕后不诉案件，既可能是审查逮捕质量问题，也可能是审查起诉质量问题，还可能是法律、司法解释发生变化等客观原因。为了避免个别指标在应用中出现误差，偏离实际，可以引入案件质量评查机制，通过对个案的质量评查，实现对部分指标的校正。还以捕后不诉指标为例，这个指标数值的高低不能直接评价案件质量的好坏，但可以根据某一地区、某个部门、某个检察官所办案件该指标的高低，决定是否对其开展质量评查，以确定个案是否存在质量问题。

 

7.如何强化对指标评价结果的分析运用，以提高各级检察机关工作决策和业务指导的针对性、科学性、有效性？

 

答：贯彻执行《评价指标》是检察机关一项基础性、全局性工作。要加强对指标评价结果的分析运用，优化检察业务管理，发挥好考评指挥棒作用。最高人民检察院已经要求各业务厅加强对本条线指标评价结果的分析研究，了解掌握各地区司法办案和相关工作的现状、态势、特点、规律及存在的问题、原因，用作内部工作决策、对下工作指导的重要依据。地方各级人民检察院也要比照这种做法，强化指标评价结果的内部分析运用，不断提高决策指导的针对性和科学性，把内设机构改革、检察办案机制调整的成效、红利更好地释放出来，使各项工作部署更实地落下来。各级检察院要加强领导，各个部门之间要立足职能加强合作，形成工作合力，特别是要夯实业务信息数据这个基础，业务部门要抓好数据填录的基础工作，案件管理等综合业务部门要做好审查核实等保障工作。通过评价指标引领、推动、激励检察官多办案、办好案，绝非朝夕之功，但是我们要朝着这个方向不懈努力。