贯彻落实党的十九届四中全会精神 促进地方治理方式转变和治理能力提升

贯彻落实党的十九届四中全会精神 促进地方治理方式转变和治理能力提升

 

为“中国之治”贡献法治力量

 

编者按：11月13日至14日，第二十五次全国地方立法工作座谈会在云南省昆明市召开。

 

此次会议的主题是深入学习贯彻习近平总书记重要讲话和党的十九届四中全会精神，提高认识、加深领悟，增强坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的自觉性，把地方立法工作进一步放在党和国家事业发展大局中来思考、谋划和推进，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，充分发挥地方立法在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

 

围绕这一会议主题，结合当前地方立法工作实践，本报记者进行了采访报道。

 

□ 法制日报全媒体记者 朱宁宁

 

立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，是建立国家制度和法律制度的重要政治活动，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中居于无可替代的重要地位。

 

2019年是新中国成立70周年，也是我国地方人大设立常委会40周年。回顾过去，全国人大及其常委会和有立法权的地方人大及其常委会，围绕党和国家改革发展大局，全面贯彻落实党中央的决策部署，坚持立法与改革决策相衔接，创造性地开展立法工作，推动以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系形成并不断完善，为中国特色社会主义制度和国家治理体系提供了重要载体。同时，为统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设提供了坚实的法治保障，为完善中国特色社会主义制度、提高国家治理体系和治理能力现代化水平提供了稳固的法治支撑，有力保障了国家政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一。

 

11月13日至14日，第二十五次全国地方立法工作座谈会在云南省昆明市召开。会议提出，要振奋精神，顺应时代，奋发作为，以立法实践去科学回答“坚持和巩固什么、发展和完善什么”的重大命题，着力落实党中央的重大决策部署，推动实现既定目标，为坚定制度自信提供有力的法治支撑。

 

把坚持党的领导放在首位

 

会议提出，地方各级人大要旗帜鲜明讲政治，把坚持党的领导放到立法工作的首位。要按照党的十九届四中全会要求，继续严格执行请示报告制度，对立法工作中的重大问题、重要事项、重要情况，都应经过人大常委会党组讨论并及时向党中央、同级党委请示报告。

 

会议强调，人大常委会党组是党中央、同级党委在各级人大设立的重要组织，是人大工作中发挥领导核心作用的关键，是人大立法的“主心骨”。地方人大常委会党组要充分认识到做好立法工作的重要使命，发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，做到“勤于请示报告，善于请示报告”，善于向同级党委提出科学立法决策的建议，为地方经济社会发展提供法治方案，推动地方立法不断取得新进展、提升新水平。

 

目前，各地人大不断增强坚持党领导立法工作的政治自觉性，健全相关制度，提供制度保障。如西藏自治区人大常委会在修订《西藏自治区人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》时，明确规定讨论决定重大事项的工作计划、行使重大事项决定权中的重大分歧意见以及重大体制和重大政策调整的决议决定草案应当事先报同级党委。再如，四川省人大常委会严格执行请示报告制度，坚持将拟定的人大常委会五年立法规划和年度立法计划及相关调整情况报送省委，对主题重大、政治敏感、情况复杂、社会关注度高的重要法规以及立法工作中涉及的重要制度设计、重大体制和重大政策问题，及时向省委请示报告并坚决贯彻落实省委的决定，确保地方立法工作始终在省委领导下进行。

 

更好发挥人大代表作用

 

立法的基础就是民意，民意是立法的扎实基础。党的十九届四中全会提出，要密切人大代表同人民群众的联系，健全代表联络机制。更好发挥人大代表作用。立法要在发挥人大代表主体作用上做文章、下功夫、出举措。

 

会议要求，要发挥好人大代表密切联系人民群众的优势和桥梁纽带作用，接地气、察民情、聚民智，通过他们听取最广泛人民群众的意见建议，了解最基层最真实的民情民意，把党和国家的大政方针、法律规范、惠民政策等尽快传播到人民群众中去。

 

会议提出，要继续采取有效措施扩大人大代表对人大常委会工作的参与，拓展代表参与立法的深度和广度，特别是要发挥有专业背景和专业特长代表的作用，吸收他们有见地、有价值、切实可行的意见建议，提高立法工作的针对性和有效性。

 

目前，一些地方也在不断进行有益尝试。如山东省坚持让代表成为立法程序的启动者、立法质量的把关者、立法实施的监督者。立项阶段就立法规划、立法计划征求代表意见；调研阶段邀请部分代表参加，并邀请相关领域和行业的人大代表参与起草；审议阶段邀请人大代表列席常委会会议或专门委员会会议。又如，北京市人大常委会就修订生活垃圾管理条例组织“万名代表下基层 全民参与修条例”主题活动。担任市人大代表的27名市级领导及全市1.2万名各级人大代表深入基层征求意见，24万余名市民群众和4000多个基层单位提出意见建议，为立法工作奠定了坚实的民意基础。再如，安徽省对代表提出的立法议案，通过赴领衔代表所在地、将草案寄送领衔代表、邀请领衔代表列席常委会会议等方式，充分听取议案提出人的意见。

 

推动地方立法和监督紧密衔接

 

“法令行者则国治，法令驰则国乱。”应当看到，长期以来，无论是国家层面还是地方层面，都不同程度存在重立法、轻实施的情况。特别是地方性法规在执法、司法、普法中遇到很多问题，干部群众认知度不高、掌握度不够、执行力不强。可以说，地方性法规如何有效实施，不仅仅是地方立法遇到的难题，也是地方治理中亟待解决的难题。

 

会议提出，要坚持一手抓立法、一手抓实施，加强对法律法规实施的监督，把法律法规建立起来的制度优势有效转化为治理效能。地方人大要从强化制度运行效能、提高地方治理能力的高度，把法规实施放在和立法同等重要的位置。立一件、成一件，还要行一件。

 

实践中，各地在推动地方性法规立法和监督紧密衔接方面作了诸多探索。比如，湖北省出台《湖北省加强法律实施的意见》，规定所有地方性法规通过后都有实施方案，包括实施主体、责任、路径，以此作为地方人大执法检查的重要参考和检查的重点，并且规定实施情况一年一报告、三年一检查制度。再如，《天津市文明促进行为条例》今年3月审议通过后，5月开始施行，6月就对其开展检查，目的就是推动条例落地实施，检验条例制度的可操作性。在执法检查中，天津市人大常委会还借助媒体舆论监督力量，拍摄暗访专题片在人大常委会会议审议执法检查报告时播放，结合专题片中的问题以及立法过程中出现的问题进行解决。

 

既要维护法制统一又要创造性立法 备案审查不能缺位立法创新也要跟上

 

卸“包袱”吃“定心丸”保护鼓励地方创新立法

 

□ 法制日报全媒体记者 朱宁宁

 

每年全国地方立法工作座谈会上，总有一个问题要被提及，那就是备案审查。今年，情况依旧如此。在近日召开的第二十五次全国地方立法工作座谈会上，备案审查依旧是重点。

 

备案审查工作是保证宪法全面实施的重要制度，发挥着维护国家法制统一、尊严、权威的重要作用。党的十九届四中全会再次提出，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

 

会议提出，作为各级人大的一项重要工作，法规备案审查可以从事后发现问题、解决问题，实现“惩前毖后、治病救人”，达到提高立法质量、提高治理实效的根本目的，实现法律体系内部的科学和谐统一。

 

会议同时要求处理好创造性开展地方立法工作与维护社会主义法制统一的辩证关系。地方人大也要注重对法规草案的把控和审查，守住底线、不逾红线，绝不能让有违反中央政策、规避上位法规定等问题的法规“带病过关”。

 

鼓励放手创新探索为地方立法松绑

 

2017年7月，党中央公开通报甘肃祁连山自然保护区生态环境遭受严重破坏的问题，《甘肃祁连山国家级自然保护区条例》成为“在立法层面为破坏生态行为放水”实例。受这一地方立法“放水”事件的影响，实践中，一些地方人大的同志思想上有了“包袱”，甚至不敢放手创新探索。

 

此次会议明确指出，对于主动担当作为、积极推动中央重大决策部署贯彻落实的地方性法规，只要主观上没有违反党中央方针政策、规避上位法规定的故意，客观上没有造成重大不良影响，审查出问题能及时进行改正，就实现了备案审查的目的，不必追究相关责任。会议同时指出，具体问题要具体分析，地方人大遇到拿不准的事项，要多与全国人大常委会法工委进行沟通，争取事先取得一致，获得支持。

 

“心头一热，心头一振。”天津市人大法制委主任委员、常委会法工委主任王泽庆用八个字形容了自己的心情。“要创新，还要不抵触可操作有特色。怎么把握？边界在哪儿？我们也在思考这样的问题。现在等于给我们吃了一颗‘定心丸’。”

 

海南省人大法制委副主任委员邓云秀认为，给地方放权加大立法空间，从坚持和完善国家制度方面让地方能更多先行先试，才能真正发挥地方立法的“试验田”作用。“希望全国人大在加强备案审查的同时继续支持和指导地方立法工作。”

 

多地探索做“实”做“亮”备案审查工作

 

记者从会上获悉，目前，一些地方人大常委会坚持问题导向，积极探索和尝试规范性文件备案审查新的工作体制机制，推动地方备案审查工作向纵深发展，已经收到较好效果。

 

比如，湖南省人大常委会提出要“整体规划、共同推进、创新发展”，重点从建立协商推进报备工作机制、完善备案审查工作责任制、完善审查工作联席会议制度、建立审查咨询和第三方审查制度四个方面进行创新，并专门建立立法专家库，聘请56名专家为咨询专家。同时明确备案审查一些专业性较强的问题、内容复杂的专项审查委托第三方进行，保证审查工作科学性。

 

又如，黑龙江省人大常委会为推动人大系统备案审查工作走上规范化、法制化轨道，在全国率先以地方性法规加以明确，于2018年8月审议通过《黑龙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，创制性地将监察委单独制发的规范性文件和“两院”制发的涉及审判、检察工作的规范性文件都纳入备案审查范围，具有重要意义。

 

再如，河南省人大常委会于2016年10月、2017年7月先后通过《关于审查批准设区的市的地方性法规的工作意见》和《审查批准设区的市的地方性法规工作规程》两个文件，要求省人大常委会法工委提前介入，全程指导。同时，《河南省地方立法条例》进一步明确了提前介入制度。省人大常委会法工委从合法性、适当性、协调性、技术性等方面对设区的市进行“面对面指导、一对一帮扶”，取得了很好的效果。

 

地方性法规审查标准亟待明确

 

但应当看到，备案审查工作加快推进的过程中，还有一些薄弱环节不容忽视。尤其是有关审查标准的问题，在当前实践中仍存在不同看法，出现较多争议。

 

“必须要精细化设计和考虑地方性法规审查标准问题。现在有一种趋向，即把标准扩大到适当性，这是需要谨慎的。审查标准的内涵需要与时俱进，但是不能违背规律，否则可能会带来一些问题。比如，地方立法就会没有预期，从而限制了发挥作用的空间。”浙江省人大法制委主任委员丁祖年认为，应高度重视实践中审查标准宽泛化的问题。审查地方性法规要有一些具体标准，要从地方因地制宜地去判断，要从社会效果、法律效果的一致性去判断，不能机械、教条式地判断，不能停留在一些表面文字上。

 

湖北省人大常委会副秘书长、法制委副主任委员付正中指出，备案审查的标准应当具有柔性，在符合中央方针、符合法律精神、符合人民群众需求三个大的情况下来进行。

 

上海市人大法制委副主任委员、常委会法工委主任丁伟建议从立法上弥补短板，由全国人大进一步总结多年来实践经验，出台备案审查法。他同时还提出，要对上位法没有规定时该如何判断地方立法到底合法与否的问题加以研究。

 

宁夏回族自治区人大法制委主任委员刘彦宁建议能够尽早将备案审查法起草工作提到议事日程。“目前备案审查本身还缺乏相应的完善的法律保障。随着实践发展，非常有必要对备案审查工作以国家法律的形式加以规范。”

 

建议加快备案审查信息平台建设

 

备案审查工作的信息化建设也是此次会议的热点。

 

云南省是全国备案审查信息化建设四个试点省份之一。“信息化最根本的是要有大数据的支撑，这是最关键的。信息化智能化如果缺了大数据，就像四五岁的儿童一样。”云南省人大法制委主任委员周云建议加大备案审查的大数据工作进程，同时提高数据库平台建设的权威性和规范性。

 

陕西省人大法制委主任委员、常委会法工委主任何少林也建议加快国家统一的法律数据库建设，为地方人大立法审查工作提供帮助。“现在地方人大建备案信息审查平台的时候，还要专门掏钱购买公司出的法律数据库。建议尽快建立供全社会免费使用的国家法律数据库，有利于全社会学法、知法、守法。”

 

以加强能力建设为重点打造地方立法铁军

 

□ 法制日报全媒体记者 朱宁宁

 

搞好地方立法，离不开强有力的立法队伍。地方立法放了权，还要有能接这个工作的人。

 

与过去几年一样，在近日召开的第二十五次全国地方立法工作座谈会上，地方立法队伍建设问题依旧是关注的焦点之一。会议提出，要以加强地方立法能力建设为重点，着力抓好立法工作队伍建设，不断加强地方人大及其常委会建设。

 

在小组讨论时，与会人员结合各地实践指出目前队伍建设在落实措施上仍需加大力度，建议尽快建立职业化立法队伍，为提高地方立法质量夯实基础。

 

“我去调研，发现有时候与被新赋予地方立法权的设区的市搞立法的同志根本没法讨论专业问题，越听越不放心。”在人大工作22年，山东省人大常委会法工委主任姚潜迅深感有一支好的立法工作队伍的重要性。“立法队伍培养有它的特点，最大的特点是周期长。所以一定要有长远眼光，不能急功近利。目前队伍建设在落实上仍存在问题，建议明确由谁负责落实。”

 

让四川省人大法制委副主任委员、常委会法工委主任黄智刚觉得棘手的是，想要的人要不来，不想要的人必须接。“四川省一直都比较重视立法队伍建设，这些年也补充了一些力量。但是与其他地方人大情况类似，有时候进的人不适合。而有些来交流的大学教授等想留下却受到制度上的阻碍。”他建议由全国人大常委会出台专门的指导意见，用具体举措贯彻落实中央精神。

 

不仅要培养人，也要留住人。怎样才能让真正有才华、有能力的立法人才留下来，也是小组讨论中的热点话题。“立法关乎一个国家的发展，这是源。如果源出了问题，怎么整治都没用。”浙江省人大法制委员会主任委员丁祖年建议全国人大及早进行顶层设计出台配套制度，包括明确工作机构配置的要求和标准、规范立法队伍人员来源以及对立法队伍建制进行职业化培训。

 

人手少任务重压力大、人员和工作量不匹配、队伍不稳定留不住人才、能力水平跟对地方立法工作要求不平衡……小组讨论时，多位地方人大同志认为应当通过打造职业化立法队伍解决这些问题。

 

长期从事地方立法工作的湖南省人大法制委副主任委员、常委会法工委主任吴秋菊认为，地方立法队伍能力建设必须要有一个抓手，那就是立法队伍职业化，具体包括设门槛、明要求，强保障。“这些都需要国家层面来推动。”

 

“立法是需要人的，没有人才队伍作保障，一切都是空谈。”云南省人大法制委主任委员周云认为，现在设区的市立法最大的短板就是机构人员数量不足且进人结构上也需要调整，建议尽快从制度层面解决问题，建立职业化立法队伍。

 

“从实践中看，2015年立法法修改以后，一开始各地按照要求人员机构配备得都不错，但这些年又出现递减趋势，立法力量确实薄弱。”辽宁省人大法制委主任委员方世奎建议通过职业立法解决现实问题。他同时强调，职业立法并不是说用一批人代替广大人民，而是总结客观规律收集反映人民的意见，更专业地反映和解决立法当中的问题。

 

科学准确把握定位和权限 发挥在地方治理中独特作用

 

继续放权激活地方逐步有序释放立法空间

 

□ 法制日报全媒体记者 朱宁宁

 

第二十五次全国地方立法工作座谈会传递出一个重要信号：将逐步有序释放地方立法空间。这意味着，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中，地方立法活力将进一步得到激发。

 

值得关注的是，会议明确了一个总的原则，即在维护国家法制统一的前提下，鼓励地方立法创新发展，为社会主义法治实践提供更多样本，鼓励和保护地方立法的积极性。

 

逐步有序释放地方立法空间

 

2015年，修改后的立法法依法赋予所有设区的市地方立法权。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案增加设区的市制定地方性法规的规定，以根本法的形式确认了设区的市地方立法权。

 

应当看到，被赋予地方立法权近5年来，地方立法程序得到规范，监督工作得到加强，机制也得到细化，各地方相继出台了一批富有特色、行之有效的法规制度，发挥出了地方立法在地方治理中的作用。

 

但与此同时，立法体制机制方面也还有进一步完善的空间。这其中，既有诸如科学立法、民主立法如何进一步展开这样的老问题，也出现了省级人大常委会审批权与设区的市之间调试磨合等新问题。

 

面对新情况，会议指出，通过立法保证宪法全面实施，必须充分调动中央和地方两个积极性；建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，需要用好国家和地方两个立法权。为了发挥地方立法在地方治理中的优势和独特作用，在维护好社会主义法制统一的基础上，将继续对地方立法放权。

 

继续深入研究区域协同立法

 

京津冀协同发展、长三角区域一体化、粤港澳大湾区建设、长江经济带、黄河流域生态保护……区域立法协调成为当下地方立法不可忽视的研究课题。

 

“到目前为止，区域立法都是在现有的立法体制框架之下进行。各地方人大协商确定共同条文，然后各自启动立法程序，和现行立法体制没有任何冲突。但现在我们在推进长三角一体化生态示范区立法时遇到了很多过去没有的情况。”上海市人大法制委副主任委员、常委会法工委主任丁伟举例说，比如，赋予生态示范区执委会行政审批权时，需要将江浙沪三个地方的权力给一个地方，这个权力谁来给？是上海、浙江，还是江苏？“现在初步的想法是三地人大同步分别作法律性问题的决定来进行授权。”

 

面临同样困惑的还有江苏省人大法制委副主任委员、常委会法工委主任王腊生。“示范区成立共同机构，跨区域进行统一执法、统一管理。这就需要法律法规的支撑保障示范区共同管理的权限。我们认为应由几个地方共同搞一个立法，这其实是最佳方案。”他呼吁全国人大常委会及时予以指导。

 

广东省人大法制委主任委员陈逸葵坦言，目前广东省地方立法工作中急需国家层面指导和帮助的，就是粤港澳大湾区建设中如何用立法手段贯彻实施党中央的重要战略、怎样以创新精神制定、设计、实施相关地方性法规。“我们正在研究如何跟香港、澳门法律规则衔接、对接。不少涉及到国家有关部门的规定以及人大立法权限的问题。鉴于区域立法协调的很多问题需要国家层面有关部门沟通协调，可不可以考虑由全国人大常委会法工委牵头进行协调，跟地方建立一个便捷的联系机制，及时沟通研究解决这些问题。”陈逸葵说。

 

切实提高地方立法质量

 

继续放权之后，地方的立法冲动和积极性将会很高。轰轰烈烈之下，如何切实提高立法质量显得尤为关键。

 

“地方立法是推进国家治理体系和治理能力现代化的直接性工作，体现一个地方的‘智商’。如果立法质量不提高，那就不是能不能作出贡献的问题，而是怎么样不给添乱的问题。”内蒙古自治区人大常委会副秘书长、法制委副主任委员、法工委主任张民指出，目前地方立法实践中还存在形式主义、搞政绩工程、法律文本大量重复上位法甚至抄袭相关省市的立法、条文好看但不好用等问题。提高立法质量是当务之急。“一部地方性法规，实际上有那么一两条能让老百姓感觉到有用，那就非常好了。必须在地方立法质量上多下功夫，立真正有用的法，有针对性地解决问题，让国家法律落地。”

 

辽宁省人大法制委主任委员方世奎指出，进入新时期，地方立法呼声越发强烈，但出现一个新问题就是符号性立法，一个倾向就是缺少脚踏实地，喜欢在标题上标新立异而忽略针对问题立法。“这些现象不容忽视，地方立法必须要强调针对性。”

 

“立法要适应变化，不能被固化。充分发挥现行立法体制的优势，尤其要充分尊重各级立法主体。”吉林省人大法制委主任委员孙首峰说。他还特别谈到了立法工作机制衔接问题。“如果把地方立法比喻成一条河流，现在这条河流有的地方是不畅的，甚至有堤坝；如果将其比喻成绳子，就还有很多结。所以必须把法制体系连续起来，在完善立法机制当中认真思考。”