“一切为了公共利益”
最高检检委会讨论生态环境公益诉讼指导性案例纪实
□ 本报记者 张昊
近日，最高人民检察院检察长张军主持召开最高检检委会会议，对标对表党的十九届四中全会关于“完善生态环境公益诉讼制度”的要求和习近平总书记对公益诉讼检察工作重要指示精神，研究讨论生态环境公益诉讼指导性案例。
新的检察职能、新的案件类型、新的办案模式、新的案例体例……一系列理论和实践的新问题，引发了大家的热切关注和热烈讨论。大家结合具体案例展开深入探讨，既有法律适用、政策把握的具体问题，又有如何将实践智慧、探索成果提炼上升为指导性规则，如何平衡公共利益与不同主体的合法权益，如何协调检察机关与行政主管机关、社会组织在公益诉讼中的职能作用等涉及公益诉讼方向性、原则性的问题。围绕着“一切为了公共利益”，着眼于检察依法办案、能动履职，形成深度共识。
万峰湖地处黔桂滇接合部，因无序养殖、水质恶化，2016年、2017年连续两次被中央环保督察点名，2017年更是被中央环保督察组列为重点问题，但因为三省（区）五县（市）执法标准和步调不统一，直到2019年还是没有得到根本解决。最高检研判后认为，万峰湖流域污染问题涉及重大公共利益，仅由相关省检察机关辖域内履职督促治理难度较大，为切实有效根治污染，必须统筹、溯源，有必要由最高检直接立案办理。2019年12月11日，最高检直接立案。
“最高检直接立案有何优势，发挥了怎样的作用，指导性案例要讲清楚、写明白。”大家在讨论中认为，“万峰湖专案”凸显最高检直接办案的两方面优势：一是凸显办案力度，彰显责任担当。“万峰湖专案”中，最高检抽调精干力量组成办案组，分管副检察长担任办案组组长，直接组织、指挥办案活动。按照司法责任制改革要求，让检察长首先成为名副其实的检察官。二是发挥检察一体化优势，整合多地、各级检察机关办案力量，充分发挥流域内检察机关一体办案的优势。最高检第八检察厅从三省（区）检察机关抽调办案骨干共同组成办案组，三省（区）检察机关分别组建办案分组，负责摸排线索、办理最高检交办和指定管辖的案件。同时，采取“统分结合、因案施策、一体推进”的办案模式，最高检办案组统一研判案件线索，以交办、指定管辖等方式统一分配办案任务、调配办案力量，以案件审批、备案审查等方式把关办案质量，明确办案要求和时间节点，统筹推进全案办理进度，兜底解决各地方办案分组不能破解的办案困难和阻力。
研讨中，大家不约而同指出，“万峰湖专案”办理一个鲜明的特点就是以事立案。大家认为，在国家利益或者社会公共利益受到严重侵害，行政监管主体和违法行为人较多且暂时无法确定具体监督对象，如果不立案则受损公益得不到及时有效保护的情况下，检察机关可基于公益损害事实立案，依法及时进行调查，全面查清案件事实，确定责任主体，固定相关证据。同时，为实现办案目标，上级检察院可以将具体案件线索交由行政机关对应的同级检察院或者违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地的基层检察院办理，由下级检察院依法针对具体的监督对象以特定公益诉讼类型分别立案。
“万峰湖专案”是最高检首次探索以事立案方式办理的公益诉讼案件，专案办结后，湖北、广西、贵州等地检察机关将以事立案推广到相关个案办理中，最大程度保护受损公益，取得突破效果。2021年7月，最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》正式施行，第29条对以事立案作出了明确规定：“对于国家利益或者社会公共利益受到严重侵害，人民检察院经初步调查仍难以确定不依法履行监督管理职责的行政机关或者违法行为人的，也可以立案调查。”检委会讨论认为，此案办理为以后在类似案件中如何运用该规则提供了范本，指导性案例就要将以事立案的意义讲清楚，以此案例为指导，遵循、用好“以事立案”的规则。
公益诉讼检察履职中，检察机关可以提出生态环境领域惩罚性赔偿吗？经充分讨论，某地检察机关诉某公司污染环境民事公益诉讼案，检察机关提出了惩罚性赔偿的诉讼请求，得到法院判决支持，检委会一致认同，认为该民事公益诉讼诉求，充分体现了以最有利于公共利益维护的原则办理生态环境公益诉讼案件。
大家通过这一案例总结指出，检察机关提起环境民事公益诉讼时，对于侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成社会公共利益受到严重损害后果的，有权要求侵权人依法承担相应的惩罚性赔偿责任。提出惩罚性赔偿数额，可以以生态环境功能损失费用为基数，综合案件具体情况予以确定。
“公共利益归根结底是人民的利益。”讨论中，大家形成一个鲜明的共识：公益诉讼检察工作具有极强的政治性，它是以习近平同志为核心的党中央部署的重大改革举措，也是紧紧围绕服务经济社会大局而开展工作的重要司法制度，是一项厚植党的执政基础的民心工程。“能动”履行公益诉讼检察职责，必须切实做到“从政治上看”。
“只有把握好公益诉讼检察的政治性，真正融入大局、为民司法，才能得到各方面支持，实现办案政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。”大家表示，要用好这些深刻领会把握政治性的指导性案例，引领公益诉讼检察人员“从政治上看”，把以人民为中心落得更实。
“‘从政治上看’还要以国之大者的政治站位办案，促进社会治理理念的更新，促进法治政府建设，促进全面依法治国的深入。”在讨论过程中，大家感受到了公益诉讼检察办案起诉一件、教育一片、治理一方的普法效果和治理效果。
