加强协作共同推进湿地保护与管理
最高检指导发布首批湿地保护公益诉讼典型案例
□ 本报记者 张昊
近日，由最高人民检察院第八检察厅指导、武汉大学环境法研究所组织评审的首批湿地保护公益诉讼典型案例发布。这批典型案例共12件，涉及违法类型包含违法侵占、围湖填湖、非法狩猎、违法养殖、固体废物污染等。
湿地保护属于生态环境和资源保护领域，是检察公益诉讼的法定领域之一。最高检第八检察厅负责人介绍说，2017年7月至今年6月底，检察机关督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原约786万亩，回收和清理各类垃圾、固体废物4584万余吨，追偿修复生态、治理环境费用93.5亿元。检察机关要加强与湿地保护相关责任单位之间的协作，强化湿地保护中行政执法与刑事司法、检察公益诉讼的衔接，共同推进湿地保护与管理。
督促保护洪湖湿地生态环境
湖北省洪湖市云雾湖M水产品公司于1998年在洪湖自然保护区内筑低矮围埂用于水产养殖，承包、围垦水面面积3827.84亩。2000年，该公司在围埂上架设了水泥杆和铁丝围网，后在保护区内四湖总干渠南堤上建设一栋约5000平方米的四层楼房。2014年至2016年，该公司又在水面架设2000余平方米玻璃栈道、长廊，修建水上高尔夫等旅游娱乐设施。云雾湖休闲农庄与M公司为同一法定代表人，上述设施被用于旅游经营，污水直排湖中。
【调查和督促履职】2019年5月，洪湖市人民检察院发现该线索后，上报湖北省荆州市人民检察院，荆州市检察院以行政公益诉讼立案调查。
荆州市检察院向湖北洪湖国家级自然保护区管理局（以下简称洪湖管理局）发出诉前检察建议，建议依法监管。洪湖管理局回复称，对云雾湖休闲农庄开展旅游经营活动确实监管未到位，已督促其停止旅游经营活动。违建宾馆位于水利部门管理的堤防之上；餐饮及生活污水直排，玻璃栈道、筑坝拦汊等问题虽在保护区内，但该局不是适格行政执法主体；已通报和移交洪湖市人民政府，整改工作正在推进。
洪湖市人民政府后向荆州市人民政府发函请求协调整改，荆州市人民政府组织召开M公司问题整改专题会议，制定整改方案，明确在2020年6月底前完成整改工作。后因新冠肺炎疫情影响，整改工作延期。
【诉讼过程】截至2020年10月，除旅游被督促停止外，该案其他问题仍未整改。荆州市检察院就异地管辖商请荆州市中级人民法院后，由公安县人民检察院对洪湖管理局提起行政公益诉讼。
诉讼中争议焦点集中在洪湖管理局对M公司的违法行为是否具有法定监督管理权限。法院认为，洪湖管理局对M公司的违法行为具有实施行政处罚以及责令停止违法行为、限期恢复原状的法定职权。
该案审理期间，M公司签订了退垸还湖协议，围埂、水泥杆和铁丝围网、玻璃栈道、水上高尔夫等设施均被拆除，被分割的水面与保护区水域连成一片；M公司的违法行为已整改。检察机关变更诉讼请求为确认洪湖管理局未对M公司违法行为履行监督管理职责违法，得到法院支持。
【典型意义】检察机关通过行政公益诉讼，厘清了自然保护区管理部门和地方政府间的职责权限等问题，为地方政府及相关行政机关合理合法开展退垸还湖工作提供了法治支撑，助力解决久拖不决影响大的疑难问题。
督促整治下塞湖非法矮围
下塞湖位于湖南省益阳市沅江市、岳阳市湘阴县，全域范围均为湖泊湿地，是国际重要湿地洞庭湖的组成部分。夏某某自2002年开始在下塞湖湿地保护区内违法修建矮围，形成2.7万亩封闭性湖泊，违法从事捕捞、养殖、耕种等生产经营活动。
2015年6月至2018年6月，沅江、湘阴两地政府职能部门实施部分拆围，费用由沅江、湘阴两地政府垫付或直接支付给夏某某。下塞湖矮围拆除后，湿地生态环境资源未修复，政府垫付的拆围费用及被夏某某领取的拆围资金尚未追回。
另查明，2016年6月至11月，夏某某未经许可组织夏某泉等人，在下塞湖湿地保护区域从事非法采砂；2014年至2018年8月，采取矮围、赶网和电捕等方式非法捕捞水产品，破坏了生态环境资源。
【调查和督促履职】2018年6月，最高检对本案挂牌督办。湖南省人民检察院成立专案组，省市县三级检察院一体化办案，益阳、岳阳市县两级公益诉讼检察部门先行全面调取相关证据。沅江市人民检察院对沅江市水务局立案调查；益阳市人民检察院分别对沅江市林业局、沅江市财政局立案调查。检察机关公开宣告送达检察建议书，建议沅江市水务局依法向夏某某追偿矮围拆围费用，责令其限期修复湖泊生态环境；建议沅江市林业局责令夏某某限期修复生态环境；建议沅江市财政局追回拆围费用。湘阴县人民检察院以行政公益诉讼立案调查，并向湘阴县水产局、湘阴县林业局发出诉前检察建议，建议湘阴县水产局追回拆围费用；建议湘阴县林业局责令夏某某限期修复生态环境。相关行政机关收到检察建议后，积极履职并按期回复。
【诉讼过程】益阳检察机关对夏某某等人提起刑事公诉。法院判决夏某某等人犯组织、领导黑社会性质组织罪、非法采矿罪、非法捕捞水产品罪等罪。
2019年3月，益阳市检察院对夏某某等人非法采砂案、非法捕捞水产品案以民事公益诉讼立案。湖南省检察院派员全程参与办理。益阳市检察院提起民事公益诉讼，诉请判令夏某某等15人在各自参与非法采砂数量范围内承担生态环境连带赔偿873.579万元；诉请判令夏某某等8人连带赔偿直接渔业经济损失、修复渔业资源费用3379.6万元。法院对两案作出判决，支持检察机关诉讼请求。
办案过程中，湖南省检察院推动类案监督，在全省部署“江河湖泊非法矮围”检察专项监督活动，立案82件，发出检察建议82件，督促拆除非法网围、矮围1.6万米，清理网箱35万平方米，实现了“办理一案、治理一片”的效果。
【典型意义】检察机关把恢复性司法理念贯彻始终，整合四级院办案力量，充分运用“一案三查”机制，通过办理刑事、行政公益诉讼与民事公益诉讼案件，在打击犯罪的同时，督促行政机关依法全面履职，诉请生态环境损害赔偿，通过开展专项监督活动推动洞庭湖流域湿地生态环境资源问题系统治理。
追索生态环境修复费用
扎龙湿地是世界最大的芦苇湿地和丹顶鹤繁殖地。2018年9月初至10月下旬，李某某等13人在黑龙江扎龙国家级自然保护区内及周边，投放高毒农药猎杀鸟类22种5000余只。被猎捕的鸟类均属国家保护的陆生野生动物，野生动物资源和生态平衡被破坏，国家利益和社会公共利益受到严重损害。
【调查和诉讼】黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区人民检察院在办理相关刑事案件中，发现公益诉讼线索并立案，在加大违法行为惩治力度的同时，引入恢复性司法理念。龙沙区检察院积极与公安机关、行政机关、司法鉴定机构沟通协作，收集固定证据。委托黑龙江扎龙国家级自然保护区管理局出具专业意见，综合确定生态环境修复费用。
龙沙区检察院在提起公诉的同时，一并提起刑事附带民事公益诉讼，请求判令李某某等承担生态环境修复费用10万余元并公开赔礼道歉。
2019年7月，法院公开开庭审理此案，170余人参加旁听。法院当庭判决，以非法狩猎罪判处李某某等13人有期徒刑两年6个月至10个月不等，同时对检察机关提出的公益诉讼请求全部予以支持。李某某等当庭赔礼道歉，赔偿了判决确定的生态环境修复费用。
龙沙区检察院针对扎龙保护区周围部分居民野生动物保护法治意识不足的问题，积极落实“谁执法谁普法”的主体责任，开展多种形式的普法宣传。
今年8月，黑龙江省齐齐哈尔市、大庆市，江苏省盐城市三地检察机关建立生态检察区域协作机制，积极推进跨区域生态保护联盟建设，加大生态司法保护力度。
【典型意义】本案中，检察机关充分发挥刑事检察和公益诉讼检察职能作用，在打击犯罪的同时让违法者承担生态环境修复费用，通过普法增强公众法治意识，促进生物多样性保护，为国家级自然保护区生态文明建设提供高效服务和有力保障。
