张家港市杨舍镇“城乡社区协商新模式”调查

群众参事议事自我管理干部“权力缩水”底气更足  

 

张家港市杨舍镇“城乡社区协商新模式”调查  

　

调查动机

 

一个曾经村民怨气不小、干群关系高度紧张的社区,如今事事进展顺利、村民心气顺、干部有担当、信访数量直线下降。一个社区的基层社会治理工作取得如此“脱胎换骨”的变化,其中有何秘籍?《法制日报》记者近日对此进行了一番深入调查。

 

因集体经济长期处于负债状态,江苏省张家港市杨舍镇横河社区村民30年未得到分红,只要一提到其他村早已实行股权分配和享受到的各种村民福利,村民就心生怨气,以至于很多应当正常办理的村居建设议题,在干群关系高度紧张的情况下,也难以获得村民普遍信任和支持。

 

自从社区“两委”将这一棘手问题交给由村民选举出来的社区议事会,采取走访入户倾听群众真实诉求的方式后,很多以前“干部想不到、群众不愿说”的建议被逐条搜集整理。通过召开社区“两委”班子成员联席会、召集村民小组长听取意见,又经过3次公示、7次修改,最终形成了社区股权分红的实施意见,并在社区居民代表大会上获得了全票通过,股权固化红利分配如今已顺利发放到了每家每户。

 

给横河社区民主自治思维和治理方式带来“脱胎换骨”变化的,则是源于张家港市杨舍镇2015年7月起围绕法治型基层社会治理,在深化村(居)自治工作和社区协商上的全新实践。通过探索建立了“党建引领、村居自治、多元共治、智慧管理”的基层社会治理体系,真正实现了农村社区治理共建、共治、共享。

 

截至2016年5月,江苏省张家港市杨舍镇全部29个村、69个社区已选举设立了92个村(居)民议事会,实行村(居)自治、协助政府工作和议事会议事的“三张清单”,并已推动实施了523件群众切身受益的“微实事工程”。这一基层民主自治和社区协商的创新之举,不仅提高了群众对基层社会治理和建设的热情和参与度,有效拉近了干群距离,还为完善村居自治过程中协商民主建设补上了关键一环,为中央确定的“加强城乡社区协商”,实现基层社会治理法治化,提供了一个鲜活的样本。

 

新农村治理遇到新问题

 

杨舍镇是张家港市政府所在地,曾被评选为“中国十大魅力乡镇”“江苏省文明镇”,中国百强镇排名第五位。近年来,随着镇村合并、基层主体多元化以及人口结构、社会结构、城乡结构的深刻变化,他们在村居基层社会治理中所遇到的各种难题,实际上在全国都具有一定的普遍性。

 

“农村拆迁,撤村建居,原有的农村结构体系被彻底打破。随着大量农民入住新社区,人户分离、身份认同、管理职责不清等问题日益凸显,村民变居民后,对合并后的村(居)‘两委’认同感随之降低,如果各种新矛盾不能得到迅速有效解决,会进一步疏远干群之间的心灵距离。”张家港市经济开发区政法办主任、杨舍镇党委副书记陈国庆在接受《法制日报》记者采访时介绍说。

 

“就拿农村财务公开来说,是小范围公开还是向全体村民公开?是把经费收支的资料公开,还是首先将公开范围和规则制定出来,让老百姓亲自举手表决?村干部自身的思想意识上就亟待深刻转变。”横河社区主任陈文晓说。

 

“此外,受传统和体制的影响,村、社区都被视作一级行政组织,于是出现了村干部自认为是镇政府的干部,不是村里的干部,一心唯上。而镇干部也认为村干部必须听上面的,随意增加基层工作负担。”陈国庆说,长此以往,村和社区承担了法律规定之外的大量政府事务,而村(居)民委员会作为群众性自治组织的法定功能却难以发挥。

 

“在很多村干部思维中,遇到基层群众反映问题尤其是牵涉面大的矛盾问题时,首先会采取‘压住’或拖延战术,而群众也抱着‘多一事不如少一事’的心态,使得很多关系群众利益的问题长期得不到解决。”张家港市民政局副局长刘振渊认为,群众游离于村务、居务管理决策之外,其民主管理、民主监督、民主决策的权利未能得到有效落实。政府想管想做好的事,群众又不了解不参与,造成了“政府做得很多很累、群众总是不太满意”的状况。

 

刘振渊认为,对改革传统村居治理模式的思考,就是要真正让村(居)委回归到法律赋予的“自治组织”性质和地位,理顺其权力边界,激发其自治活力,发挥出社区协商和多元共治优势。

 

议事模式回归乡土气息

 

为了加强村(居)自治的理论探索和创新实践,围绕中央和江苏省委关于加强城乡社区协商的精神,在张家港市委的支持和指导下,杨舍镇从2015年年初开展了为期一年多的调研、试验和经验总结工作,并形成了“党组织领导、议事会民主协商、村(居)民代表会议民主决策、村(居)民委员会具体实施、各类社会组织参与协助、村务监督委员会民主监督”的新型村(居)社会治理模式。

 

其间,他们首先从完善基层民主治理结构的角度,选定了具有代表性的善港、福前、仓基等8个村以及金塘、晨阳等9个社区作为试点单位,着力探索推进村(居)民自治。

 

其中所创设的村(居)议事会机制,作为村(居)党委领导下落实村(居)自治的民主协商议事机构,成为村(居)民依法自我管理、自我教育、自我服务的重要平台,成立伊始就围绕环境治理、民生改善、福利发放、纠纷化解等开展了卓有成效的议事活动,还涌现出诸多极富浓郁乡土气息的议事模式。

 

回忆起2015年8月13日善港村的2002名村民代表聚到一起,表决通过了村里首部“小宪法”——《善港村村民自治章程》,村主任宋海忠至今都激动不已。“广场上整整齐齐坐满了村民,像这样盛大的村民会议场面,已经有好多年没有见过了。”宋海忠说,当时还下起了雨,我们还担心人来得少,谁想到到会率达到了99.8%,居民的投票表决通过率达到了99.15%,群众参与度之高让人“始料未及”。

 

据了解,在制定这部“章程”前,该村发放了近5000份《告村民书》及调查问卷,召开了15场各类座谈会,征求了58条村民意见,除了设定集体资产管理、各种福利分配和奖惩制度,最终包括富有特色的善港村“善文化”也按照村民建议写进了“章程”,成为了善港村深化村民自治的制度框架和基本依据。

 

2015年8月20日,在试点基础上,张家港市经济开发区(杨舍镇)出台《关于深化村民自治工作的指导意见》,对村民自治机构的组织设置、制度体系、多元共治机制以及工作步骤进行了详细规定。至当年9月,杨舍镇试点村(居)全部通过召开村(居)民大会,制定了《村居民自治章程》《村民(社区)公约》,选举产生了村民(社区)议事会。

 

记者在善港村、福前村、横河社区现场采访中看到,这些村(社区)的《村规民约》的文本以及经过差额选举出的议事会成员照片、议事会议事程序等都在村里的醒目位置进行了张贴公示。他们还各自制定了富有本地特色的议事工作法,如福前村确定了“三个片区,三号例会,三日回复”的“三三三”工作法,横河社区的“定内容、集民意、提议案、督落实、评结果”的“民主议事五步走”工作法,使基层社会治理改革更加贴近群众现实需求。

 

依法治理方式得到回归

 

仓基村是张家港市首批探索“股权固化”试点社区。在将“股权改革实施细则”这个议题慎重提到了刚刚成立的村民议事会后,包括分红期内去世村民、户口回迁人员、1998年第二轮承包后出生子女、因读书外迁户、嫁入女和入赘户如何确认股权等棘手问题,都在议事会走访中得到了详细摸排,并最终在社员代表大会上获得表决通过。

 

“以前村干部小范围想问题,现在交给大家一起来想办法,看起来村干部权力缩水了,实际上只是采取了民主的方式,解决了确实沉积多年的老问题。”经济开发区政法办主任助理缪俐琳介绍,为了对村干部“权力缩水”的方案有据可循,区镇党政办、社会事业局、农村工作局、政法办等部门主要负责人,还专程赴上海、杭州、深圳、广州等地专题考察,结合村(居)民委员会组织法,制定出了《村规民约》《自治章程》及《实施细则》作为示范样本,并组织法制办专家审查其合法性。

 

张家港市委常委、经济开发区党工委书记、杨舍镇党委书记张伟介绍,在专家全程参与和指导过程中,杨舍镇还形成了《推进基层民主自治的调研报告》,认为深化完善村(居)民自治工作,大力引导群众参与村(社区)治理,既能给基层干部“减负”、提增干事底气,又能给群众百姓“减缚”、提增民主意识。村居议事会在强化基层党建、扩大基层民主、密切联系群众、促进社会和谐等方面发挥出了积极作用,还推动了广大干部对基层治理的思想观念、决策方式、接受监督等理念上的重大转变。

 

全程参与该项目研究和指导的张家港市法治政府建设首席咨询专家、华东政法大学教授章志远认为,村民议事会解决了村民代表大会“召开难”的问题,拓宽了民主议事、协商和监督的渠道,实现了村务管理权力运行民主化、公开化、程序化,真正把老百姓的知情权、表达权、参与权、监督权落到了实处。

 

提升基层法治建设水平

 

正是因为杨舍镇的改革措施通过抓住基层干部的“关键少数”,引领了基层群众的“基础多数”,让各利益攸关方感觉到了公开透明和平等。于是,村民言语中的火药味少了,以往难以形成共识的诸多问题,在村民议事会上通过协商调解,很快获得了支持,村(居)“两委”干部想干事的底气更足了。

 

七里庙社区根据议事会收集的民意,对小区各门卫增置了智能道闸,既有效遏制了新建小区盗窃“惯病”,保障了居民的财产安全,又提高了对外来出租户及外购户的管控,解决了该部分住户物业费收缴问题；暨阳社区议事会针对居民反映羊肉店油腻味重的问题,主动上门协调,帮助店主办理营业执照,做通工作让店主将羊肉加工搬离居民区,解决了这一多方难以调和的矛盾纠纷。

 

杨舍镇综治办主任邓衍子介绍,村(居)民自治试点工作开展以来,杨舍镇基层信访总量较上半年下降了32%,试点村(社区)没有新发生一起到镇及以上政府上访事件。

 

“以前有的村想给弱势群体发放慰问金,但发给谁、发多少都是困扰基层干部的难题,现在几乎每个村都通过议事会集体决议了发放方案,村干部也不再担心谁会在背后指指戳戳了,类似的小事一件件得到了办理,确实给村居社会生态带来了较大改善。”陈国庆认为,通过民主、共商制定出村居自治章程、村规民约,实际上就是给群众吃了一颗“定心丸”,同时也是对基层干部的一种“权力限制”。群众参事议事、自我管理的主人翁意识增强了,基层干部直面矛盾、解决问题的担当意识也大大增强,能办实事的村(居)“两委”在群众中的威信和地位有了明显增强。

 

张家港市委政法委副书记、综治办主任赵剑锋评价说,杨舍镇村(居)民自治的协商民主模式,构筑了一道基层社会和谐稳定的“防火墙”,也成为了破解基层治理难题的“推进器”,让群众真切感受到了依法治国理念在最基层发挥出的强大作用,大力提升了农村社区平安法治建设水平。

 

据了解,杨舍镇关于城乡社区协商的试点经验,将于今年7月在张家港全市范围内推进。

 

记者手记

 

在短短近一年时间内,张家港市杨舍镇就在全镇98个村(社区)中的92个建立了议事会,且都召开了村(居)民代表大会,让群众切身感受到了党领导下推进基层民主法治建设的决心。

 

更让人欣慰的是,这种“由点及面”的改革创新举措,已经不是一个“盆景”,而是已经汇聚成基层民主治理的“花园”。尤其是其中所有的机制设计,都紧紧围绕“法治”这个核心,都体现了通过完善制度、规范机制和对基层行政权力的约束、对群众权益的保障之上,他们通过抓住基层干部的“关键少数”,引领基层群众的“基础多数”的思路,值得称赞。

 

虽然随着现代化进程不断加快,基层社会治理面临多重挑战,但如果能建立起较为完善的村居自治和社区协商机制,我们距离建立起新型农村现代化依法治理体系不会太远。（丁国锋）