人民陪审员制度改革的江苏经验

人民陪审员制度改革的江苏经验  

 

江苏省高级人民法院 曹也汝 杨鸣

 

2005年全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》颁布实施以来,江苏法院围绕人民陪审员制度实施作了许多积极有益的探索,产生了人民陪审员选任“海选”模式,形成了“吴中经验”,为人民陪审员制度的完善提供实践样本。2015年4月,江苏省成为人民陪审员制度改革试点的十个省份之一,南京市中级人民法院、盐城市中级人民法院、南京市鼓楼区人民法院、无锡市梁溪区人民法院、苏州市吴中区人民法院被确定为全国试点法院。江苏法院全面贯彻落实改革试点的总体部署,创新探索人民陪审员制度改革试点举措,促进形成人选来源广泛、参审范围合理、管理保障有力的人民陪审员制度运行模式。

 

围绕选任改革　抓好组织推动

 

试点之初,江苏高院和省司法厅联合召开改革试点启动推进会议,研究试点的落实和推进工作。

 

在人员数量上,5家试点法院新选任人民陪审员1052名,人民陪审员总数1559名,超过了法官员额数的4倍。其中,中级人民法院达到法官员额数的3倍,基层人民法院超过了法官员额数的5倍,全部实现选任改革设定的比例要求。

 

在人员结构上,努力贯彻“一升一降”的选任要求,更多社会阅历丰富、熟悉社情民意的普通群众加入到了人民陪审员队伍。试点地区高中及以下学历的人民陪审员从改革前的9.9%增至32.4%,新选任的人民陪审员均为28岁以上。同时,随机抽选方式,体现了广泛、随机和严密、务实的特点。南京从全市11个区560万选民名单中分两次抽选候选人5000名,组织448名政法单位、基层组织干部开展候选人资格审查工作。盐城市中级人民法院从全市常住人口名单中随机抽选候选人,并在资格审查前进行初步筛选,提高了资格审查成功率。苏州市吴中区人民法院根据不同社区、乡镇的具体情况,探索分类抽选的办法,妥善解决人民陪审员分布不均、参审不便等问题。

 

围绕参审核心　创新参审机制

 

一是全面构建均衡参审机制。设定参审数量限制,让人民陪审员人人有机会参审。试点中基层法院结合案件受理数和人民陪审员人数,相继设定人民陪审员周期参审数的上限,盐城中院规定年度参审不超过5件,无锡梁溪法院设定年度上限为30件。南京中院则按轮次随机抽取陪审员参审。同时,规定一定的参审底数,推动人民陪审员积极参审,丰富参审经历。实行错时参审,让人民陪审员人人有时间参审。为解决工陪矛盾,南京鼓楼法院创造性地在选任过程中登记,建立陪审员时间档案,排出陪审员通常能够参审的时间档期,并依据各人事务繁忙程度设定差别化的参审权,就参审安排作出提前预置,为人民陪审员参审审务安排机制探出了一条新路。

 

二是深入探索参审职权改革。区分事实审和法律审,就是要让适合的人去做合适的事。江苏试点法院在改革实践中不断摸索人民陪审员只参与审理案件事实认定问题的方法和路径。苏州吴中法院出台《关于人民陪审员实行“事实审”的试行意见》,推行“事实审”审前告知、列举事实清单、合议庭分段评议以及合议前法官归纳事实争点和主要证据等相关做法。南京鼓楼法院在具体案件审理中对所涉的事实部分进行扩大解释,对法律问题进行限缩解释,尝试明确事实认定与法律适用分歧界定的原则办法。南京中院探索制定人民陪审员参审案件职权改革试点工作实施办法,试行就事实识别、庭审展开、事实评议内容等作出规定。

 

三是创新规范陪审制审理规则。为促进陪审制审理方式规范进行,充分保障人民陪审员参审权利,江苏高院出台《关于深入推进人民陪审员制度改革试点工作指导意见》。各试点法院有力加强了陪审制合议庭审理规范、法官指引规范等陪审参审规则的起草工作。南京鼓楼法院推出重叠共识规则,试行合议庭结论意见中人民陪审员和法官的意见均不得少于1票；苏州吴中法院赋予人民陪审员1票提请权,人民陪审员与法官意见不一致,并认为裁判结果严重不妥时,有权选择提请审判委员会讨论。

 

围绕参审效果　完善案件审理

 

一是积极研究参审案件范围。江苏试点法院立足于是否有利于实现人民陪审制度功能,是否有利于发挥人民陪审员优势,合理确定并适当扩大参审案件范围。在《人民陪审员制度改革试点方案》及其《实施办法》规定范围的基础上,江苏试点法院将社会影响较大、事实争议较大、事实认定难度较大的案件确定为适宜人民陪审员参审的案件类型。涉及未成年人犯罪案件、新类型刑事案件,涉及公共设施质量事故、消费安全等一些事关民生的案件也被纳入到陪审制审理的案件范围。

 

二是着重加强法官指引工作。无锡梁溪法院开始在刑事、民事审判中开展类案试点,组织法官探索制定类案件陪审指南。南京鼓楼法院探索确立法官充分、中立指引规则,强调审判长制作陪审员阅卷表,加强法官的事实、法律分界指引和证据指引,要求审判长在证据资格、证据证明力等方面给予必要指引。江苏试点法院将针对法官指引阶段、指引限度及指引责任等探索具体规则。

 

三是建立健全参审案件机制。着力完善审判组织形式,积极尝试适用陪审制大合庭审理案件,努力营造人民陪审员肯发言、敢说话的氛围环境。在陪审制大合庭审判方面呈现三个特点:第一,案件选择比较慎重。选择适用陪审制大合庭审理的案件,通常具备重大、新型或者具有社会行为引导意义等特征,同时充分关注与民生相关的重点案件；第二,注重体现陪审员意见的公众代表性。吸纳多名人民陪审员参与审理,在带入社会视角的同时,也让参审意见更加符合公众的一般认知；第三,尊重法律适用合议规则的需要。陪审制大合议庭原则上设定法官为3人以上单数。盐城市中级人民法院还根据人民陪审员的知识结构,建立专业信息库,提高人民陪审员在专业性较强类型案件中的裁断作用。

 

改革试点以来,江苏5家试点法院组成陪审制合议庭共审理案件12882件,结案10582件,其中采取陪审制大合议庭审理案件173件,结案150件。在经陪审制审理的“德州扑克涉赌案”“申某过失致人重伤案”“李某诉工商局行政处罚案”等案件中,人民陪审员结合生活经验和判断规则,就事实认定充分发表意见,取得了良好的审判效果。

 

围绕参审重心　强化配套保障

 

一是改进培训方式,提高人民陪审员履职能力。江苏法院不断完善人民陪审员培训机制,改进培训方式,修订培训内容,提升培训的针对性和实效性。江苏高院举办试点法院人民陪审员集中培训班,编写出版《陪审工作指南》,制作“十分钟学做人民陪审员”动画短片,帮助人民陪审员了解权利义务,掌握参审要领,熟悉参审流程。各试点法院组织落实好新任人民陪审员岗前培训工作,开展人民陪审员日常培训1600余人次。

 

二是加强保障配套,提高人民陪审员积极性和履职安全感。基于改革试点的联合推进,江苏试点法院在政府部门的支持下,全部落实了人民陪审员工作经费“统一管理、专款专用”的规定。通过按件补助或者按次补助的形式,对人民陪审员参审加以补助,同时,较大幅度地提高了参审补助标准。盐城中院联合市司法局制定《人民陪审员履职保障办法》,就人民陪审员住所等个人信息保密以及因参审致人身财产安全受到威胁的保护措施作出规定。

 

三是强化工作管理,提高人民陪审员履职的主动性和便利性。江苏试点法院综合运用信息化管理、人民陪审员自主管理以及法官与陪审员相互评价等管理形式。南京中院依托人民陪审员信息库和案件信息管理系统,积极搭建在线服务平台,为人民陪审员参审提供信息化支持。南京鼓楼法院积极研发人民陪审APP,努力为人民陪审员提供便捷的参审条件。苏州吴中法院不断完善人民陪审员自主管理形式,提升人民陪审员自我管理的意识和能力。各试点法院还实行“陪审员点评陪审员”“法官、陪审员互评”工作,建立人民陪审员工作档案,提高参审工作管理的规范性,激发人民陪审员履职的自觉性。