立足诉讼目的构建行政公益诉讼制度

贵州省人民检察院副检察长 余敏 检察员 宋国强

 

随着经济社会发展和法治环境的变化，行政方式历经了“行政管理”到“公共行政”甚至“公共治理”的转化和演变，重新塑造了行政与公民、司法等之间的关系，推动了社会公共治理制度的发展，行政公益诉讼就是其中之一。虽然2014年修订的行政诉讼法并未对行政公益诉讼制度进行设置，但2015年7月全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，行政公益诉讼直接步入司法实践，并根据以公益诉讼试点方案、实施办法、行政诉讼法中相关条文以及环境保护法、矿产资源法、森林法等为主的规范体系，搭建起初步的制度框架。这种不与行政诉讼相互独立只在实体和程序上辅以特别规定、平行运行的诉讼制度模式，必然形成行政公益诉讼与传统行政诉讼在基本理论和基本框架结构上的共享。但行政公益诉讼具有自身特点以及程序机理上的独特性，在此，试就行政公益诉讼的诉讼目的、诉讼构造、诉讼标的等基本理论问题，作一些初步的观察和分析，以期展现行政公益诉讼独特之处，并为将来立法提供新的视角和参考。

 

诉讼目的：行政公益诉讼独立运行的逻辑展开

 

“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的。”就诉讼制度而言，诉讼目的是把握诉讼本质和解释诉讼制度构建的关键，不同的诉讼目的，会有不同的诉讼制度设计，涉及的原告资格、受案范围、审理原则、程序设置、判决方式等都会有所不同。

 

行政公益诉讼有着不同于传统行政诉讼的目的。设置行政诉讼制度的目的，是为了通过司法裁判保护公民权利免受行政行为侵犯，本质上是一种建立在私益保护基础上的“行政控权”和权利救济途径。与此不同，行政公益诉讼的制度目的是保护公共利益。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》所确定的公益诉讼目的是“为了加强对国家和社会公共利益的保护，促进行政机关依法行政、严格执法”。其实，行政公益诉讼与行政诉讼的不同是显而易见的。可以说，与行政诉讼的“控权”不同，行政公益诉讼是通过监督或介入司法的方式督促行政机关依法行政，更加积极主动地履行对公共利益的保护职责，这与为维护社会公益而设的行政权本身，具有本质上的同质性，行政公益诉讼是对行政权的补充和加强，但行政公益诉讼与行政诉讼在目的上有着明显的不同。

 

学界基于两者目的的不同，对诉讼进行了“主观诉讼”和“客观诉讼”的区分。所谓主观诉讼，是指以保护原告的个人权利或利益为目的的诉讼，其原告资格需要实体法上权益保护的必要性；但如果行政诉讼设置的目的不仅是为当事人提供直接的保护，而且是为达到维护公共利益，监督依法行政的目的，则为客观诉讼。很明显，现行行政诉讼法要求原告与被诉行政行为之间存在利害关系，采取的是主观诉讼原则。行政公益诉讼旨在维系行政法律秩序和保护公共利益，仅在主体资格上从法律授权的角度作出形式上的要求而不必受到行政行为的现实侵害，属于客观诉讼范畴。因此，行政公益诉讼的诉讼结果不归属于诉讼主体，在诉讼中对程序主体的程序利益也有所限制，在程序设置上也将公共利益的保护目的，置于比诉讼主体程序利益更为优先的地位。

 

因此，行政公益诉讼的目的具有行政诉讼不能涵盖的内容，其客观诉讼原则也不同于行政诉讼的主观诉讼原则。行政公益诉讼试点中，不单独设立而只在实体和程序上辅以特别规定的行政公益诉讼制度，尚无法充分显现出行政公益诉讼诉权、诉讼构造、诉讼标的等方面上的独特性。其实，域外多数国家都针对公共利益的保护设置了较为独立的诉讼制度模式，如英国“以公法名义保护私权之诉”、美日“民众之诉”等。

 

诉讼构造：公益目的下的双层审查和第三人制度的引入

 

诉讼构造，是关于诉权与审判权关系的构造，涉及具体诉讼的程序安排，对诉讼构造影响较大的是当事人主义诉讼模式和职权主义诉讼模式。前者在程序构造上侧重于对诉权的保护，更加注重发挥当事人在程序推进中的积极作用，充分赋予当事人处分自己实体权利和程序权利的自由，法院在诉讼中较为被动，其中立性地位更加突出；后者则侧重于对审判秩序的维护，更加注重发挥审判权在程序推进中的主导作用，对有争议的事实负有调查取证的职责，对当事人放弃或变更诉讼请求、提出的和解等要严格进行审查和监督，并不是消极的居中裁判者。

 

当然，行政公益诉讼构造远比行政诉讼构造更为复杂，也更富有特点。行政机关造成的社会公共利益侵害或者侵害危险，一般是在相对人获得行政机关审批许可或者相对人已经违法而行政机关不作为的情况下产生的。因行政相对人（即案件第三人）是破坏公共利益的重要责任承担者，必然导致行政公益诉讼中法院对行政行为及其上游行为进行双层审查，直接或间接地涉及并实质指向案件第三人。又因公益保护目的下的能动司法及职权主义倾向，诉讼更像是公益诉讼人、被告甚至法院对案件第三人的共同“审查”。与此同时，这种双重审查会导致行政机关对案件第三人的责任关注甚至责任加重，对案件第三人形成借助司法力量的公权力压力。但行政公益诉讼试点中，案件第三人制度缺乏设置或不健全，导致第三人丧失辩解的机会及诉讼上的程序利益。对此，最高人民检察院在《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》中引入行政附带民事公益诉讼的方式，探索解决方案。

 

鉴于维护公共利益的独特目的，行政公益诉讼构造下对行政行为及其上游行为进行的双层审查，具有独特性，第三人制度应该在行政公益诉讼的独立运行中得以体现，立法时也有必要予以重视。

 

诉讼标的：私益诉讼对行政公益诉讼的阻却和衔接

 

诉讼标的，是指当事人争讼的对象，也是法院裁判的对象。目前，行政诉讼法将诉讼标的界定为当事人主张的实体法律关系。与此不同，在行政公益诉讼试点中，检察机关提起行政公益诉讼须“有具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据”，采用的是“诉的声明+法律事实”识别标准，但因为是初步证据，对法律事实的要求已经有所弱化。

 

行政公益诉讼要保护的是公共利益，公共利益具有整体性、非排他性。有学者认为，诉讼法意义上的公益诉讼主要解决不特定多数人利益遭受损害或者存在遭受损害的现实危险时找不到直接利害关系人充当适格主体的技术难题，如果案件没有起诉资格之障碍而可以利用现有的制度加以解决，则不被认为是公益诉讼。因此，行政公益诉讼所涉诉讼标的的法律关系基础应该建立在不特定多数人的公共利益之上，对此，国家利益的实现也可以基于资格法定主义一并纳入公益诉讼之范畴。

 

但是，因违法或怠于履职行政行为所致的损害多会导致特定人群的利益受损，存在实质性损害，应当通过行政诉讼或者民事诉讼获得解决，这既是对特定人群享有充分诉讼程序利益的保护，也构成私益诉讼对行政公益诉讼的阻却。在两者的关系和衔接上，有观点认为，在实务操作方面宜将公益诉讼实现防御型私益诉讼请求的事实予以确认，并在此基础上处理损害赔偿型私益诉讼请求。因此，在行政公益诉讼的立法过程中，应该充分重视行政公益诉讼与行政诉讼之间的衔接。但因行政诉讼属于主观诉讼，其确定判决效力的主观范围具有相对性，不可能代替行政公益诉讼，覆盖其全部功能，仍然有独立设置之必要。

 

行政公益诉讼独立运行需要展开的其他问题

 

关于行政公益诉讼的诉前程序。诉前程序的设置，是行政公益诉讼较为独特之处。然而，诉前程序与行政公益诉讼存在“互为消长”的关系，特别是当出现危害公共利益的重大危险及紧急情况时，一旦行政机关在诉前程序阶段不纠正违法行政行为或者不履职法定职责，可能会出现因处置延迟而导致公益利益受损扩大的现象，进而消减诉前程序设置的初衷和独立价值。因此，笔者建议设置诉前程序的例外情形，对危害公共利益具有重大危险及紧急情况的，可以不经诉前程序而直接提起诉讼。同时建议诉前程序宽限期由一个月改为两个月，与行政复议期限规定保持一致。

 

对未来利益不可诉的有限突破。行政公益诉讼以督促政府积极制止损害公共利益行为为现实目标，而公共利益有可能因行政行为的执行或不作为而受到严重且不可弥补的损害。因此在诉讼中，被诉行政行为将被寄予采取预防性保护措施的期望，以防止未来公共利益处于危险之中。当然，这种可诉未来利益需要具有“表面上有良好可能性”，即根据现有证据能够合理预测未来公益被侵害的可能性。在对未来利益可诉的设计中，对法律保留给行政机关裁量的那些利益不应由诉讼裁判代替行政机关作出决定，应该在排除自由裁量权基础上，且要有表面上的良好可能性，对其加以适当的限制。

 

综上所述，行政公益诉讼建构应更多依赖于法律授权和来自立法层面的平衡和选择。通过立法构建具有中国特色的、统一的行政公益诉讼或者公益诉讼制度，充分发挥其保护公共利益的特有功能，是一个较为理想的途径。