论环境资源司法的基本功能

论环境资源司法的基本功能

 

最高人民法院 王旭光 

 

司法功能是指司法所具有的应然性功用与效能，它是法律与其他社会系统联系的中介，其通过司法权的运行对社会生活产生影响，体现的是社会对司法需求的满足程度。环境资源司法应该发挥什么样的作用，在我国的国家治理机制，特别是环境治理体系当中如何定位并产生作用，这是推进环境资源审判专门化进程中首先要研究并达成共识的问题。笔者认为，当前环境资源司法应当注重研究并充分发挥以下四个方面的基本功能。

 

一、环境权益救济功能

 

保障权利是现代法治的精髓，依法救济权利是司法的核心功能。从一定意义上说，立法“分配”权利，执法“落实”权利，司法“救济”权利。权利被侵害后能否获得司法最终救济，是衡量一个国家公民权利保障之充分性、有效性和现实性的关键标准。

 

我国宪法第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”该条从环境保护的角度明确了国家对公民环境权益的保护义务。从解释论的角度，根据权利推定的原则，宪法第二十六条及其第九、十、二十二条承认了公民的环境权益。

 

现行2014年环境保护法第一条的规定，尤其是“保障公众健康”的内容，可以说是对公民环境权益的一种具体强调。根据第二条对环境概念的界定，对于污染、破坏上述环境因素，损害公众健康或者有损害公众健康重大风险的行为，我国环境保护法、侵权行为法及有关法律法规、司法解释确立了基本的法律规制及损害赔偿规则。

 

由于“环境权”尚未为我国宪法和法律明确规制，目前并不是一个内涵和外延确定的概念，不能成为诉讼请求与司法判断的基础。但生存权、发展权是人的基本权利，拥有美好环境、享受健康生活是必要的生存、发展利益。因此，住宅的日照、通风，呼吸清洁空气，饮用洁净水，欣赏景观等与人的生存、发展密切相关的环境人格利益，当然受宪法和法律的保护，亦属于司法的救济范畴。

 

就环境纠纷提起诉讼是公众参与环境保护的主要形式，亦是环境权益得以实现的重要途径。由于环境利益本身具有两种价值，一是作为人类共同生存必要条件且只能集体分享的公共利益，一是可以特定为独立的“物”进而成为物权客体的私人利益，且这两种价值往往同时表现在同一个环境资源客体之上，故同一环境行为常常会同时涉及公共利益与私人利益。实践中，环境污染侵权不仅会损害具体权利人的人身权、财产权，还会涉及对公共环境生态利益的破坏；自然资源的开发利用不仅涉及资源物权人的权利、与相邻物权人的关系、对他人人身和财产权的影响，也会涉及公共环境利益的维护问题。

 

因此，环境权益的救济不仅涉及私有权益的保护，还会涉及社会公共利益的保护。环境资源审判不仅需要针对实体上的权利冲突与责任竞合将环境公益与环境私益一并衡量、协调维护，还需要在程序上做好公益诉讼与私益诉讼的相互衔接；不仅需要依法妥当审理各类行政、民事案件，还要依法审判各类破坏环境资源的犯罪案件，综合适用刑事、民事和行政责任；不仅需要加大审判、执行工作力度，还要结合立案登记制改革，进一步畅通立案渠道，创新审判机制，更好地发挥司法在救济公民环境权益以及公共环境权益中的作用。

 

二、公共权力制约功能

 

公共权力能否正当行使，关乎法治的维护和权利的保障。因此，公共权力制约是现代法治的核心，也是司法的一项政治功能。环境治理由各级政府主导，相关环境资源行政管理部门担负着自然资源开发、监管和生态环境保护、治理的重要职责，立法也赋予其相当的行政权力。因此，加强对环境资源公共权力的监督、制约，确保其得到合法、正当、及时的行使，对于有效促进自然资源合理开发利用，不断提升环境生态保护水平，具有决定性意义。

 

监督、制约公共权力的行使，手段和方式众多，其中司法是最后一道“防线”。依照法律规定，人民法院担负着通过审判、执行各类行政案件，监督、支持行政机关依法履行其行政职责的任务。由环境保护预防优先原则和环境资源行政许可制度所决定，人民法院应当把行政审判作为加强环境资源审判工作的重要内容，增强监督制约意识，加大司法审查力度，更好地把环境保护法的规定，尤其是对环境生态的预防性保护规定落到实处。

 

在环境保护行政案件中，对公众参与程序的司法审查是重要环节。为推进和规范环境影响评价活动中的公众参与，国家环境保护总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，对公众参与的形式、内容等做了明确规定。人民法院应进一步重视涉及环境评价的行政案件的审判，严格依据相关规定审查环境评价审批行为，以保障公民在环境管理领域的知情权、陈述权、申辩权和听证等权利，彰显程序正义和司法公正。

 

依法发挥环境公益诉讼的作用，也是监督、支持行政机关依法履行职责的重要工作。目前，最高人民检察院根据全国人大常委会的授权，正在13个省市试点检察机关提起公益诉讼制度，人民法院应依法予以全力的支持和配合，尤其是审理好检察机关根据试点方案和立法授权探索提起的环境行政公益诉讼案件，弘扬公益诉讼裁判的评价指引作用，不断推进环境行政法治建设。

 

此外，应当注重发挥司法建议的作用，及时归纳、分析审理各类案件过程中发现的问题，有针对性地提出意见建议，促进有关行政部门依法决策、科学管理。比如，根据法律规定矿业权人在行使其探矿权或采矿权过程中负有合理开发利用矿产资源、及时修复矿区生态环境的义务，而有关矿产资源管理部门则负有相应的监管责任。实践中，无论是矿业权人还是监管机关都对此不同程度地存在着疏于尽责、甚至是漠视、规避责任的问题。人民法院在审理涉及矿业权的民事纠纷案件过程中，就应当发挥司法职权的能动性，就发现的相关问题依法向监管机关提出司法建议，同时通报同级检察机关对此予以法律监督。

 

三、矛盾纠纷终结功能

 

矛盾纠纷终结是司法的原初功能。法治是以理性、平和的方式解决矛盾纠纷的最佳途径，其最直接的治理目标是各类主体运用法律规则自我实现权利，或者通过他人、有关组织明确权利边界、疏导化解彼此间的矛盾冲突。当纠纷、争议通过其他方式不能解决或不便解决时，可以被提交通过司法程序来裁决，通过诉讼把解决复杂社会矛盾的过程技术化、程序化、法律化，从而以较小的成本缓冲、化解社会矛盾冲突，维护社会稳定与和谐。从这个意义上说，法院就成为了以理性、平和的方式解决各类纠纷争议的最后一个渠道，有效化解矛盾纠纷、解决社会冲突便成了司法权产生的原初目的，也构成司法直接的、第一位的功能。

 

目前，在环境利益冲突日趋严重、群体性纠纷层出不穷、环境资源案件的数量也伴随立案登记制改革越来越多的情况下，如何依法妥处各类环境资源纷争，发挥司法的矛盾纠纷终结功能，是需要各界共同关注、协同思考、统筹解决的一个问题。既需要通过体制机制改革使司法具有纠纷终结的能力与氛围，也需要在激励法官积极发挥主观能动性，把化解矛盾、终结纠纷作为一条主线贯穿于审判、执行工作的各个环节。

 

统筹发挥好判决与调解的作用。判决与调解是人民法院发挥审判职能作用的两种基本方式，同样也是审理环境资源案件的两个基本工作手段，需要根据案件性质、特点以及当事人情况等因素妥当加以运用。环境生态司法领域中，首先要注重调解。很多案件涉及民生，涉及老百姓的利益，加之普遍存在着损失鉴定难、因果关系认定难等方面的问题，通过普通诉讼程序以判决的方式解决，成本很高。如果能够通过调解解决，效果会更好。同时也要关注发挥判决的作用。依法对争议大、法律适用难度高的案件予以判决，会更好地起到确立规则、强化规则，为社会各界发挥评价指引的作用。尤其是对于环境公益诉讼，在发展初期要立足于判决，通过判决来确立规则，来评价、指引人们的环境生态行为。

 

注重构建多元化环境资源纠纷解决机制。司法只是国家纠纷解决机制中的一个环节，其功能是有限的。环境资源纠纷成因复杂、数量繁多、诉求各异，对于纠纷解决方式的针对性和时效性要求也有较高要求。适应社会主体对环境纠纷解决方式需求的多样性，构建多元化环境资源纠纷解决机制是现实之必然。人民法院需要在加强环境资源审判工作的同时，努力将环境司法、行政执法、替代性纠纷解决机制以及其他纠纷化解手段结合在一起，推动完善行政调解、人民调解、仲裁等非诉讼环境纠纷解决机制，使诉讼和非诉讼纠纷解决机制相互衔接、相互配合、优势互补，为环境纠纷的解决方式提供多元化的选择。

 

四、公共政策形成功能

 

公共政策是公权机关为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益所形成的，用以规范、指导有关机构、团体或个人行动的法律法规、行政命令、政府规划等行为规则。司法一般不涉及公共政策的制定，这是立法机关和行政部门的职责。但法官在具体案件的裁判过程中，需要对法律和行政法规确立的政策予以解释、细化，有时还需要对漏洞进行填补、强化，由此形成了以裁判要旨和司法解释为代表的裁判规则，进而对公共政策的完善和执行发挥重要的确认与补充作用，使现代司法具有了政策形成这一衍生功能。

 

环境问题的复杂性与环境利益的多元性，使得环境法律规则的确定性与成文性面临着极大的挑战，尤其是在“环境权”的属性与环境权益的内涵尚无定论的情况下，涌入法院的各类环境资源纠纷就从不同角度考验着法官的智慧。此类诉讼的当事人往往在主张自己利益的同时还会维护处于同一利益阶层的人们的利益，环境公益诉讼的原告则是直接将维护环境公共利益作为其诉讼请求，从而将诸如协调经济发展与环境保护关系等方面的公共政策问题带到法院，需要法官予以妥当的裁判。

 

因此，环境诉讼虽然直接面对着讼争纠纷的解决问题，但同时隐含着对各种与环境利益有关的社会关系的间接调整，纠纷所涉及的环境社会问题无可避免地被纳入诉讼结果的影响范围。环境诉讼产生的影响，比如围绕日照、景观等具体环境人格利益纠纷所进行的权益界定、侵权认定等司法判断，会超出具体案件纠纷本身波及相关的社会关系，影响甚至改变既有的社会利益分配格局、相关产业的发展以及现实的或潜在的当事人的切身利益，为全体社会成员确立有关行为指南，甚至促进环境政策的制定与执行，推动环境法律的发展，达到全面实现权利救济的目的。由此，环境资源审判也就具有了更加明显的形成公共政策的职能作用。

 

环境资源司法公共政策形成功能的发挥，是维护裁判统一所必需的，也是法院裁判功能的合理延伸，并不意味着司法的越权。需要特别注意的是，法院只能结合案件的审理以及司法解释的制定来推动相关环境资源公共政策的形成。换句话说，公共政策只是法院关于法律的理解适用与个案的裁判立场在效力上获得拓展的结果。

 

从目前环境资源审判的现状看，公共政策的形成主要体现在司法解释的制定和环境公益诉讼纠纷、新型环境权益纠纷以及其他复杂疑难环境资源案件的裁判之中。特别要关注的是，环境公益诉讼案件数量虽然较少，但常常存有非常典型的法律适用问题，尤其需要结合案件的审理，培养典型案例，提炼裁判要旨。这就要求法官具备环境资源保护的国际视野，把握我国环境资源现状及司法需求，明确环境生态保护要求的地域差异，统筹经济发展与环境保护的关系；需要运用法律解释规则和司法裁判技术，基于环境正义和代际公平的理念，衡平人身财产利益、环境公共利益、企业发展利益、地方政绩利益等各个方面、各个层次的利益，综合考量裁判的法律效果。

 

综上，环境权益救济是司法的终极追求，公共权力制约是司法的政治责任，矛盾纠纷终结是司法的直接目标，公共政策形成则是司法的功能延伸。从现代司法进程及环境资源审判的发展需要看，这四项功能彼此之间存在着内在关系和逻辑秩序，拥有同样的价值内涵，共同指向个案的公正审理，协同展示着司法的权威。