行政处罚中减轻处罚的适用规则探析

 

行政处罚中减轻处罚的适用规则探析 

 

——以行政检察监督为视角 

 

江苏省连云港市赣榆区人民检察院 庞维骏 刘治远 郭艳

 

行政处罚是有效实施行政管理,保护公民、法人或者其他组织合法权益,维护公共利益和社会秩序的一项重要行政行为。在行政处罚运行过程中,为有效应对具体情况,真正实现罚过相当,我国法律法规规定了从轻处罚、减轻处罚、从重处罚和不予处罚这几种层级的裁量幅度,但在实务中对于减轻处罚的适用出现了减轻标准认识不清、自由裁量权过宽、处罚幅度混乱等多种问题,这里,我们择取并罚情形下减轻处罚的规范适用做重点论述。

 

一、问题源起:并罚情形下“减轻处罚”的适用分歧 

 

(一)具体概念辨析 

 

何谓“减轻处罚”,我国《行政处罚法》仅对当事人减轻处罚的情形进行了具体规定,但对于减轻处罚的概念和裁量幅度并没有进行说明。这里选取《国家工商行政管理总局关于实施<中华人民共和国行政处罚法>第二十七条有关问题的答复》中对于减轻处罚的概念描述:“具体是指行政机关在法定的处罚种类以下和处罚幅度的最低限以下,对违法行为人适用行政处罚”。 

 

(二)现行立法规定的不足 

 

与我国《刑法》在第63条中明确规定减轻处罚的处罚标准不同,《行政处罚法》对于减轻处罚的具体适用规则规定不清,且减轻处罚与从轻处罚适用的情形相同,导致个别地方在实务中出现了将减轻处罚与从轻处罚混同的情况。 

 

(三)并罚情形下的适用分歧

 

这里所称的并罚指行政处罚下的“并处情形”,具体分为相对并罚和绝对并罚两种类型。以2015年10月修订的《食品安全法》为例,其第124条规定用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产食品的,没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂,并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品,这里的“并可以没收”就是相对并罚;而对于违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的,并处五万元以上、十万元以下罚款,这里的“并处”就是绝对并罚。 

 

近年来实务和学界对在并罚情形下的减轻处罚适用出现了较大分歧。争议焦点在于减轻处罚能否减少处罚种类,以《食品安全法》为例,减轻处罚后,“并可以没收”和“并处”后的情节能否直接免除,即仅处以没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂。

 

二、实务探讨:并罚情形下“减轻处罚”的适用规则 

 

对于并罚情形下“减轻处罚”的适用规则,应当区分“相对并罚”与“绝对并罚”进行分别考量。 

 

(一)相对并罚:“减轻处罚”可以减少罚种 

 

在“可以并处”的情况下,减轻处罚后可以将并处的处罚种类减掉不罚。“可以并处”本身对于后续的处罚行为不具有强制性,行政机关对于是否需要进行并处可以结合具体情况进行自由裁量,即有权决定并罚的罚种是否减少。 

 

(二)绝对并罚:“减轻处罚”不得减少罚种 

 

在“绝对并罚”的情况下,减轻处罚“到底是否允许由行政机关自由裁量后减掉罚种”是争论的焦点性问题,笔者认为不得减少处罚种类,减少处罚种类将造成如下几点问题。

 

1、混淆了减轻处罚与免除处罚的边界 

 

我国《行政处罚法》第27条规定了不予行政处罚的具体情形:“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的。”根据立法规定,减轻处罚和免除处罚具有较为清晰的处罚边界,且法律并没有赋予行政机关在减轻处罚时直接减少处罚种类的权力,在幅度或种类以下进行处罚绝对不能等同于免去不罚,从法律效果上分析,行政机关采取此种错误做法实际上是任意变更法定并罚的处罚方式。 

 

我国刑法中同样规定了应当、可以并处附加刑等多种情形,在应当并处罚金的情况下,减轻处罚后的罚金数额应当低于从轻处罚的罚金数额,但不得低于司法解释所规定的最低罚金数额。在应当并罚的情况下,直接取消并罚罚种,实质上就是免除,超出了法律解释的合理范围。

 

2、自由裁量权过大诱发权力滥用 

 

所谓自由裁量权,是指“行政主体在法律、法规赋予其行政管理活动依据法律精神及实质正义原则,根据具体情形做出合理判断,选择合理行为的权力”。执法依据的合法性和执法行为的合理性是行政机关行使自由裁量权的前提条件,“现行的行政法律并未规定减轻处罚时可将处罚种类减掉”,在绝对并罚的情形下,行政机关直接减轻处罚至免予处罚,实质上是超越了自由裁量权的边界。

 

我国《行政处罚法》总括性地设定了包含警告、罚款、暂扣或吊销许可证等在内的七种行政处罚措施,行政机关裁量行使具体行政处罚措施,既包括了方式上的裁量,比如选择警告还是罚款,也包括了幅度上的裁量,比如罚款时选择1万元以上5万元以下还是选择1万元以下。法律、行政法规所设定的绝对并罚情形,实质上是将行政机关的裁量权限制在了幅度裁量范围内,即便减轻处罚,也不能随意扩张自由裁量权违法行事。 

 

3、违背“罚过相当”压缩了违法成本 

 

法律、行政法规在设定并罚措施之时,是为了强化对于具体行政违法行为的打击力度,与我国《刑法》将刑罚措施划分为主刑和附加刑不同,《行政处罚法》并没有进行处罚主次的界分,虽然从“警告”至“罚款”至“没收违法所得”,最后至“行政拘留”,似乎遵循着一种由轻到重的构建脉络,但究竟哪种行政处罚措施对被处罚人具有较大的威慑力,则需要结合被处罚人的生产经营状况、违法所得数额等进行综合考量。 

 

以前文提到的《食品安全法》第124条为例,对于超过保质期的食品原料、食品添加剂生产食品的,“没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂”,假如被处罚人的违法所得1000元,这里仅能没收1000元,但违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的,“并处五万元以上、十万元以下罚款”,无减轻、免除处罚情节被处罚人在并罚范围内最少会被处以五万元以上罚款,无疑这里罚款的威慑和惩处力度远远高于没收违法所得。在绝对并罚情形下,减轻处罚后直接免除处罚种类,减少了违法成本,导致罚过不相当,行政处罚的目的无法实现。 

 

三、总结延伸:规范适用“减轻处罚”的路径选择 

 

以上是从并罚这一特定情形为切入点,对行政处罚中减轻处罚适用问题的简要分析,但在行政执法过程中真正实现规范适用,需要重点从明确规则、事项公开和监督制约这三个方面进行把握。 

 

(一)完善行政处罚自由裁量规则 

 

规范适用行政处罚措施,离不开行政自制,而完善行政处罚自由裁量规则,就是强化行政自制的重要举措。近年来,国务院各机构和地方政府针对食品药品监督、税务、消防、城乡规划等领域相继出台了大量的行政处罚裁量规则或裁量标准,细化了处罚条件和处罚幅度,压缩了自由裁量空间,但部分裁量基准在设定时存在忽视“减轻情节”的问题。如2016年2月起实施的《山东省食品药品行政处罚裁量基准(试行)》,将裁量基准划分为中限、从轻、从重和情节严重4种情形,但没有涉及减轻情节,这也就导致了减轻情节下的自由裁量权过大,应从细化分类、量化标准的角度,进一步完善行政处罚自由裁量规则。

 

(二)强化行政处罚信息公开制度

 

虽然我国《政府信息公开条例》并没有将行政处罚信息列为需要政府及其部门重点公开的政府信息,但其第9条明确提出“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息应当主动公开”,保障民众知情权、强化行政处罚信息公开是题中之义,如2015年出台的《浙江省人民政府办工厅关于做好行政处罚结果信息网上公开有关事项的通知》、2016年出台的《江西省行政许可和行政处罚等信息公示共作的实施方案》,都对行政处罚信息公开作出明确规定。我们认为,一方面应及时向社会公布作出行政处罚行为所依据的具体裁量基准,不能让裁量标准仅限于执法主体内部知晓;另一方面应及时向社会公布行政处罚事项,对具体的案由、违法事实、处罚种类、处罚依据、处罚流程、结果以及执法人员资格等进行公示。 

 

(三)完善行政处罚监督制约机制 

 

强化对于行政处罚行为的监督,需要构建起政府、司法和社会三位一体的系统化监督机制。在政府监督方面,应着重深化政府法制机构的内部监督和上级政府对下级政府的层级监督,通过审阅备案材料、定期组织行政执法案卷评查等多种途径推进监督落实;在司法监督方面,检察机关作为国家的法律监督机关,应按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求,在履行职责中发现行政机关违法行使职权的行为,及时督促其纠正;在社会监督方面,通过新媒体积极构建行政执法监督管理平台,畅通民众在线查询、投诉、申诉渠道,密切关注网络舆情信息,切实保障民众对行政管理的参与权。 

 

结语 

 

当前,在并罚情形下对减轻处罚的错误适用,不能否认有立法规定不周延的原因,但更反映出实务中存在对减轻处罚认识错误、执法理念不严谨、裁量基准不明确、监督制约不严密等深层次问题,规范适用减轻处罚、行政处罚,需要在认识清晰的前提下通过完善行政处罚自由裁量规则、强化行政处罚信息公开制度、完善行政处罚监督制约机制等多种途径塑造执法行为的规范适用。