环境资源审判专门化的基本特性与路径方法

最高人民法院环境资源审判庭副庭长 王旭光 

 

环境资源审判体制机制改革是当前司法改革的一项重要内容，也是推进环境资源审判工作的一个基本手段。其中，环境资源审判专门化有何内在的规律和要求，以及如何准确把握路径与方法，以构建一个有效推进环境资源审判专门化的工作机制，是当前急需研究解决的问题。本文拟就此略陈管见，以期对深化改革，促进环境资源审判健康发展有所裨益。

 

一、环境资源审判专门化的基本特性

 

所谓环境资源审判专门化，是指设立专门审判机构和审判人员，运用专门理念和程序规则，对环境资源案件进行专门审理的制度和过程。由内在规律和要求所决定，环境资源审判专门化具有以下三个方面的基本特性：

 

（一）专业性

 

专业性是环境资源审判专门化的天然特性。从职业角度看，专业性是指专门从事某种职业所需具备的专业要求、作业规范等方面的特性。社会生活的日趋复杂决定着人类劳动分工的日趋细化，使劳动的专业化成为社会发展的一个必然现象。司法职业是劳动专业化的结晶，包括环境资源审判在内的司法内部分工的专业化，亦是现代职业专业化的一项重要内容。

 

专业化与专门化是一对内容交叉但角度不同的概念，两者都是职业分化的需要，也是实现职业分工的基础。专门化重在措施与落实，是实现专业化的手段和方法；专业化重在过程和结果，是推进专门化的目标和方向。实现专业化，体现专业性，工作措施的专门化必不可少。

 

因此，环境资源审判专门化进程中必须始终坚持专业性要求，注重其与其他审判业务“和而不同”的特点，认真探索梳理环境资源审判应有的特殊理念、规则、程序和机制体制，以实现环境资源审判的专业化为目标，以是否有利于实现专业化、体现专业性作为决策依据，并以此检验各项措施的实施成效。

 

（二）时代性

 

司法活动的专门化是一个历史的演进过程。我国不同经济社会发展阶段的需要，为每个时期的审判专门化打上了时代的烙印，并赋予其与时俱进的特点。

 

传统上，我国将审判业务分为刑事、民事和行政三类。基于审判流程管理考虑，又形成了立案、审判、执行，以及审判监督、国家赔偿等业务类型。伴随着特殊类型案件的审判需要，逐渐细化形成了商事、知识产权、海事海商、环境资源审判，以及少年审判、家事审判等专门化审判业务。这些围绕特殊案件审理需要进行的专业分工，实际上是运用专门化措施对传统分工进行的“业务重组”和“流程再造”。其中一个重要的标志，即是在传统业务庭以外设立知识产权、海事海商、环境资源等专门审判机构，并探索由专门机构统一审理民事、行政乃至刑事案件的“二合一”或者“三合一”的新型专业分工模式。

 

环境资源审判的专门化起步较早，在不同时期亦存在着不同层次、不同形式的探索和实践。比如，福建省至1988年即成立覆盖三级法院的林业审判庭54个，集中审理涉林业的刑事、民事和行政案件；适应生态文明建设的需要，该省又于2014年将林业审判庭整建制改为生态环境审判庭，将审理范围扩大到环境生态和资源保护案件。环境资源审判专门化的时代性特点，决定着其内涵与外延必将伴随着经济社会的发展而不断发展。

 

（三）系统性

 

环境资源审判面对环境和资源两类案件，跨越刑事、民事、行政三大诉讼门类，涉及实体法和程序法、基本法和单行法、国内法和国际法、公共利益与个体利益、法律判断与技术判断等多个领域，具有高度的复合性和专业技术性，并具有社会本位、国家干预、公私法融合等特征。因此，环境资源审判专门化具有极强的系统性要求，应当是一个各要素有机联系、协调作用的体系性发展过程。

 

从具体内容看，环境资源审判的案件范围、裁判规则、职业理念、工作机制、专门机构和理论研究等方面均需要系统构建。从宏观架构看，环境资源审判体系的专业化构建是核心，与此相关的司法与执法联动系统、纠纷多元化解系统、规范有序的公众参与系统，以及环境资源法律共同体的构建等，都是不能忽略的重要方面。

 

因此，推进环境资源审判专门化，不仅需要按照专业化标准锻造专门审判机构，其他审理此类案件的业务部门也要遵循专业化的规则要求；不仅需要审判机关按照现代环境司法理念裁判案件，检察机关、行政执法部门也要依照理念的指引做好相关分工、配合以及监督、制约工作；不仅需要司法、执法实现环境资源保护的专业性，还要结合专业工作积极宣传理念、规则，营造公众有序参与环境资源保护的良好氛围。

 

二、环境资源审判专门化的基本路径

 

路径，意指道路、到达目的地的路线、办事的门路和办法。推进环境资源审判专门化，应当认真研究把握好以下三个方面的路径问题。

 

（一）工作方式上，不断加快从分散式改革向体系化改革的发展

 

环境资源审判专门化初期，是根据实际需要，以一种实用化的方式分别探索发展的。1978年改革开放以后，围绕资源开发利用及环境保护的需要，陆续在一些地区设立了森林法院、油田法院、矿区法院、海事法院等专门法院，在部分地方法院设立了林业审判庭等专门审判机构，开始了环境资源审判专门化的局部实践。2007年以后，贵州贵阳中院及清镇法院，江苏无锡、云南昆明等地法院陆续设立环境保护法庭，规范意义上的环境资源审判专门化由此开始，但仍然处于各地分别探索发展的阶段。

 

2014年6月，最高人民法院设立环境资源审判庭，开始集中推进专门审判机构建设，系统的环境资源审判专门化改革由此开始。2015年11月，第一次全国法院环境资源审判工作会议明确提出，要牢牢扭住审判专门化这一牛鼻子，着力锻造现代环境资源司法理念，构建环境资源审判专门化体系。2016年6月2日发布的《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》，进一步从裁判理念、案件范围、机构机制、程序规则、队伍建设等方面进行了顶层设计，丰富了环境资源审判专门化体系的基本内涵。

 

由此，改变原有分散式探索，统一进行体系化改革，是进一步推进环境资源审判专门化的基础环节。按照体系化改革的要求，当前要统筹构建包括审判机构、审判机制、审判理念、审判规则和审判团队在内的“五位一体”的专门化体系。其中，专门化机构是手段，专门化机制是保障，专门化理念是指引，专门化规则是根本，专业化团队是关键。需要统筹协调、相辅相成、整体推进。尤其是结合法官员额制改革的进程，以机构的设立和机制的完善促进专业化团队的构建。

 

（二）工作重心上，逐步实现从形式专门化向内容专门化的转换

 

环境资源审判专门化改革，核心是理念规则的专门化，方法是机构机制的专门化，关键是法官团队的专门化。现阶段处于专门化集中发展的初期，仍然需要以机构的设置和机制的调整为推进专门化的工作重点。随着专门化程度的提高，工作重点会逐渐转移到理念规则的确立与实践之中。相较而言，机构机制的专门化可以称之为形式、手段上的专门化，而理念规则的专门化可以谓之内容、实质上的专门化。环境资源审判专门化就是工作重心从形式专门化逐渐向内容专门化转换，且不断提升法官团队专业化素养的过程。

 

继续做好专门审判机构、机制的建设工作。目前，各地法院已经先后设立了环境资源审判庭、合议庭或者巡回法庭550余个，还需在高级法院的统筹下，因地制宜设立机构，合理分配审判资源；强化机制创新，继续探索集中管辖、专门管辖制度和案件归口审理模式，以形成集聚优势、统一裁判尺度、提升司法权威。

 

探索完善环境资源审判理念和程序规则。树立严格执法、公众参与，环境正义、维护权益，保护优先、注重修复等现代环境资源司法理念；研究解决公益诉讼受理条件、证据制度、责任方式等问题，探索完善证据保全、诉前禁令、依职权调取证据、举证责任分配等制度，建立符合生态环境和自然资源保护需要的专门诉讼程序。

 

大力加强专业化法官团队的构建。树立环境公平、环境安全价值观，不断提高政策理论水平，着力打造专家型法官队伍；结合法官员额制、办案责任制、审判管理扁平化等改革的要求，培养适应归口审理需求的专业化审判团队；根据环境资源案件涉及利益重大、主体多元、矛盾尖锐的特点，教育干警严守廉政底线，持续改进司法作风。

 

（三）工作范围上，充分关注从狭义专门化向广义专门化的延伸

 

从狭义上看，环境资源审判专门化仅仅涉及法院内部的司法改革。但由司法“最后一道防线”的作用和案件审判的中心位置所决定，环境资源审判专门化势必要加强与检察机关、行政机关以及社会各界的协调联动，进而实现广义上的更大范围的专门化和专业化，营造良好的工作基础和社会氛围。

 

建立环境资源保护协调联动机制。在准确把握司法权边界的前提下，积极推动建立与公安、检察、环境资源行政执法部门之间的执法协调机制。围绕审判执行中发现的问题，及时提出司法建议推动生态环境的综合治理。加强与环境资源行政执法部门和司法鉴定主管部门的沟通，推动完善环境资源司法鉴定和损害结果评估机制。

 

完善多元化纠纷解决机制。适应人民群众对环境纠纷解决方式多样性需求，在加强环境资源审判工作的同时，推动完善行政调解、人民调解、仲裁等非诉讼纠纷解决机制，使诉讼和非诉讼纠纷解决机制相互衔接，优势互补，不断提升综合治理的专业化能力和水平，为环境资源纠纷的解决提供多元化的选择。

 

强化环境资源法制宣传。深入推进司法公开，邀请人大代表、政协委员、社会公众旁听庭审，强化裁判文书说理，增强环境资源审判的公开性和公信力。注重结合审判工作做好法律宣传，及时发布重大环境资源审判信息，定期发布环境资源审判白皮书，在回应公众关切的同时，营造环境资源审判理念、规则的社会共识。

 

三、环境资源审判专门化的基本方法

 

环境资源审判专门化要以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念及其蕴含的哲学原理为指导，统筹谋划，突出重点，进一步促进环境资源审判的专业化，不断提升司法水平。

 

（一）关注案件特点

 

环境资源案件包括涉及大气、水、土壤、海洋等环境污染防治和生态保护案件，涉及矿产、林业、草原、河流、湖泊、滩涂、海洋等自然资源开发利用的案件，涉及碳排放、能源节约、绿色金融以及生物多样性保护等与气候变化应对相关的案件，以及环境公益诉讼案件和省级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件。各类环境资源案件，既有与其他诉讼案件的相同之处，也存在着自身的独到特点和审理要求，需要分类研判，具体界定其审理规则。

 

（二）注重协同审判

 

环境资源案件点多面广，类型多元，数量众多，需要各级法院积极探索构建协同审判工作机制。统筹适用刑事、行政和民事法律责任，注重发挥行政审判的监督预防、刑事审判的惩治教育、民事审判的救济修复以及立案执行的服务保障功能。科学确定职责分工，大力强化立案、审判和执行机构之间，刑事、民事和行政三大审判之间的相互配合，形成环境资源审判的整体合力。加强环境资源专门审判机构的建设，确保其发挥应有的专门化研究、协调和监督、指导作用。

 

（三）加强理论研究

 

充分发挥环境资源审判咨询专家库、环境资源司法研究中心及其理论研究基地、实践基地的优势，不断创新发展审判理论，为推进环境资源审判专门化提供智力支撑。坚持问题导向，重视理论与实践的结合，加强新类型案件法律适用研究，将具有普遍适用意义的裁判规则和行之有效的经验做法，及时转化为司法政策或司法解释。重视和加强信息资源的开发、利用，运用现代信息技术手段，加强对环境司法专门化发展趋势、做法的比较研究，注意从域外环境司法理论和实践中借鉴吸收成熟经验。