论行政诉讼释明权的边界

上海市第三中级人民法院 丁晓华

　　

诉讼释明是一项重要的司法活动。民事诉讼因涉及平等主体之间的私法利益冲突，释明的范围、尺度、原则等问题受到颇多关注，而行政诉讼中，释明工作往往只针对诉讼能力较弱的原告方展开，因而，长期以来，学者对行政诉讼释明问题的理论研究，相对薄弱。2015年5月1日新行政诉讼法实施，该法于第五十一条第三款规定了立案登记制度中的释明要求，标志着我国的行政诉讼释明首次获得了立法的明文确认。从审判实践来看，行政诉讼释明工作的开展，有助于推动行政诉讼高效运行，实现诉讼各方当事人地位的实质平等。但不当释明、错误释明甚至违法释明，不仅违背司法公正，也会对司法权威造成损害。释明权作为审判权的一种，需要划定合理的运行边界。可以说，规范和完善行政诉讼释明权的行使，是当前司法改革中行政审判权力运行机制创新的一项重要内容。

 

从立法、审判实践和学理解释来看，释明权作为审判权力运行时，至少应当遵从如下几类边界：

 

一、合法性边界

 

释明权的合法性边界意味着，无论是法律明文规定的释明，还是法官根据审判需要自主决定的释明，释明权必须在法律的框架内行使。法律边界有时是明文规定的，如《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第七条第一款规定，“当事人提交的诉状和材料不符合要求的，人民法院应当一次性书面告知在指定期限内补正”。这里的“一次性”“书面”“指定期限”等措辞，均对法官的补正释明提出了法定要求。据此，法官不能分批次要求当事人补正，也不能以口头方式告知当事人补正，更不能不确定补正诉状及材料的期限，否则即偏离了释明的合法性边界。又如，二审案件中，法官询问上诉人有无新证据，如果上诉人对新证据的理解明显有误时，法官可以主动加以释明，但释明的内容，必须严格符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于“新的证据”的定义。

 

法律的具体边界有时也需要依据法理和政策进行推导和演绎。如告知当事人享有回避权，并已经宣读了有关回避的法律条款，但当事人明确表示不理解的，法官需要对回避的概念和情形再作解释。对法律概念的释明，有时找不到法律的明文规定，法官应当根据自身的法律素养和审判经验，进行不违背法律、司法解释、法理及相关政策的解答、指引或告知。

 

二、必要性边界

 

所谓必要性边界，是指只有在法律有明确释明要求，或者在当事人陈述或主张不清楚、不完整、不适当而需要引导、提醒更正的情形下，释明才有进行的必要，否则即为不必要。换言之，除了法定必须释明的内容外，释明只能在特定情形下启动，这些情况主要是当事人提出的诉讼主张或陈述不清楚、不充分或自相矛盾，应提的证据材料误认为足够而未提出等。

 

行政诉讼释明应当遵循必要性边界，首先意味着释明工作的开展，不得违背当事人的处分权利。法官应当充分尊重当事人的处分权，不得在释明工作中强行要求当事人按照法院或法官的意志表达诉求、确定诉讼主体或选择诉讼程序。如，当发现诉讼当事人不适格或有遗漏时，法官应行使释明权，告知原告变更被告或申请追加适格的主体作为共同被告参加诉讼，但经释明后，当事人仍不同意更改的，法院应当依法作出处理，而不是以诉讼便民为由，不断游说当事人接受法院的主张。

 

释明应当遵循必要性边界，还意味着释明仅以弥补当事人主义诉讼模式的不足为限。司法实践中，行政诉讼当事人的诉讼能力不一定完全相当，如果机械奉行当事人主义诉讼模式，司法采用消极主义，可能会使本应胜诉的当事人因诉讼能力的欠缺而败诉，这不仅不能实现诉讼公正的目标，而且可能导致涉诉信访问题的发生。因此，当存在当事人主张及陈述不明确、提供的诉讼材料不充分、对诉讼程序不了解等有必要予以释明的情形下，法官可以进行一定的解释、指示或说明，以弥补当事人主义诉讼模式的不足。

 

此外，释明是否必要，也要结合诉讼实践的发展状况。当前，行政滥诉现象的出现和增长，不仅扰乱正常的诉讼秩序，而且破坏诉讼资源的合理分配，对此，法院也可以将打击和防范滥诉作为立案时必要的释明内容。

 

三、适度性边界

 

释明的适度性边界是指诉讼释明的时点、方式等应使当事人及时并足以理解法官释明的意思，清楚自己诉讼行为的后果和诉讼流程的进展，同时不会损害另一方当事人的合法权益。释明的行使不能排除法官的自由裁量，受制于诉讼理念的变迁和法官个人的正义观等因素，释明可能产生不同的内容与后果，因此，释明适度与否对最终的裁判结果会产生较大影响。

 

释明权的行使要注意把握适度的边界，具体包含如下要求：

 

一是释明的时点合适。释明权的行使贯穿于诉讼全程，只是在不同环节，释明的内容有不同侧重，故充分把握行使释明权的合适时机非常重要。应当予以立案释明的内容，如果不予释明，会造成审判程序的阻滞，增加庭审的时间成本和审判法官的负担。应当予以审判释明的内容不加释明，又可能造成当事人对裁判结果的不理解与不接受，增加判后释明的负担。另外，法官在宣判前，不得通过言语或行为流露对裁判结果的观点或态度，否则即因时点不合适，构成不当释明。

 

二是释明的模式合适。释明可以分为积极释明与消极释明，前者指法院或法官根据法律规定和诉讼的需要主动进行释明，后者指法官根据当事人的申请和要求，对有关事项予以告知和明确。通常而言，立案释明以积极释明为主，立案法官要主动释明诉状要素、诉讼请求规范等内容；在审判阶段，则以消极释明为主。鉴于行政诉讼的首要目的是保护原告的合法权益，相对而言，法官对原告要积极释明，对被告则主要是消极释明。

 

三是释明的方式合适。德国民事诉讼法规定了晓喻、发问和讨论三种释明方式，日本和我国台湾地区采用晓喻和发问两种方式。在美国，法官在证据开示、审前会议等审前程序中会就证据调查的方法、范围与当事人进行协商。在英国，法官通常会在案件管理会议上与双方当事人就请求的内容与证据的收集、提出等进行相当广泛的讨论。我国诉讼释明则普遍采用发问、告知等方式。当事人表达不清时，法官可以通过发问，提醒当事人说明相关的请求、事实等问题。通常而言，经过发问，当事人仍不能进行充分、准确及完整地表达的，才适合采用告知的方式。告知分为口头与书面两种，除法律和司法解释规定必须以书面方式告知外，告知均可以采用口头方式。当然，如果告知的内容涉及当事人的程序权利等重要权利，或者影响诉讼流程的，口头告知还应由书记员记入笔录。

 

四、中立性边界

 

审判中立是三大诉讼法的基本原则，诉讼中各项司法活动的开展都不能突破这一原则，行政诉讼释明活动显然也不能例外。虽然行政诉讼的首要目的是保护原告的合法权益，且客观上由于原告方的诉讼能力较弱，需要法院释明的情形更为常见，但这并不意味着，行政诉讼释明无需遵守中立性边界。法官通过释明，是纠正当事人之间的力量对比关系，但不是确保一方当事人实体利益的最大化，缺乏中立的释明会违背法官的职责与身份，对审判中立造成损害。

 

释明活动遵守中立性边界，需要把握如下几点：

 

首先，避免将诉讼释明演变为诉讼代理。诉讼释明的目的是启发、告知当事人作出充分、合理的诉讼行为，法官只能在当事人的主张范围内适度释明，不能代替当事人主张、辩论和处分，也不得主动代替当事人进行诉讼攻击或防御。如，在立案释明中，当发现起诉人提出的诉讼主张和诉讼理由明显不当或者出现遗漏时，法官可告知起诉人予以修改、更正、补充，但不得代为进行。

 

其次，对一方的释明，另一方享有知情权。在具体事项的释明中，除立案释明外，诉讼释明应在各方当事人均在场的情况下行使。在对方当事人不在场的情况下对一方当事人作出的释明，若涉及对方当事人权利义务事项，应及时告知另一方当事人。如指引原告规范诉讼请求的，法院应将释明的内容告知被告，以保障被告享有对等的陈述和辩论机会。对被告的释明，也需要原告知晓并积极行使监督权。

 

再次，除了法律明文规定的释明外，法官在释明的时点、方式和内容上往往具有一定的自由裁量性质，因而法官在开展释明工作时不能带有个人偏见，释明的态度、用语等，也要注意保持中立，避免给当事人产生法院偏袒另一方的错觉。