审判委员会统一法律适用的功能定位与完善路径

北京市第一中级人民法院 胡嘉荣 伍涛

 

审判委员会制度是审判权运行的重要环节，也是司法体制改革的重要内容。最高人民法院在《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中提出了“明确审判委员会统一本院裁判标准的职能”的改革要求。当前改革审判委员会制度，有必要进一步明确其统一法律适用的功能定位，并不断探索完善的路径。

 

一、审判委员会的核心功能应当定位于统一法律适用

 

1.统一法律适用是人民法院行使审判权的现实需要

 

我国有31个高级法院、400多个中级法院以及3000多个基层法院，保证法律统一适用客观上难度极大。司法实践中不同地区不同审级法院之间，甚至同一法院不同审判庭之间，法律适用不统一的现象时有发生，这也成为影响司法公信力的重要问题。在当前司法改革背景下，在保障法官权责一致的同时，促进和强化法律统一适用具有现实紧迫性。然而，法律适用及裁判尺度的统一，仅仅依靠法官个人的智慧和力量是无法实现的，客观上必须建立一套行之有效的制度机制。

 

2.审判委员会发挥统一法律适用功能具有现实基础

 

首先，审判委员会具有发挥统一法律适用功能的组织基础。这主要是由审判委员会在人民法院审判组织体系中的特殊地位所决定的。审判委员会是人民法院内部常设性的审判组织，委员多由资深法官担任，对于人民法院审判工作中的重大事项拥有决定权，在统一法律适用方面理应履行相应的职责。其次，从历史发展过程来看，审判委员会制度的产生发展具有统一裁判标准与司法政策的重要考量。虽然不同历史时期审判委员会的职能侧重有所不同，但其主要的功能作用都在于统一执行党的司法政策及相关法律法规。再次，从现实功能来看，审判委员会制度担负着促进和保障法律统一适用的重要职责。无论是总结审判经验，讨论重大、疑难的案件，还是讨论决定审判工作中的其他重大事项，其基本功能都关涉法律的统一适用。

 

3.域外司法实践为审判委员会统一法律适用功能提供了现实参考

 

从功能主义的角度出发，通过对美国的满席庭审、德国联邦最高法院联合审判庭及大审判庭、法国最高法院的特别审判庭、日本最高法院的大法庭制度等域外司法制度的比较分析可以发现以下共同特点：第一，从审理的案件类型来看，绝大多数案件都是重大、疑难、复杂的特殊案件。第二，从审判组织形式来看，都成立了区别于普通审判庭的专门审判组织。第三，从审理范围上看，基本上不对案件进行全案审理，而仅限于就法律适用问题或法律解释问题进行审理。第四，从功能作用的角度看，其根本目的都在于统一法院内部不同审判庭之间的法律适用，尽可能地避免出现同案不同判的现象。通过比较研究可以发现，域外司法实践针对疑难、复杂案件设置了特定的审判组织，它们无论是在审判权限的划分还是在审判程序的设计上都呈现出明显的区别。这种制度设计体现了一条重要的司法原则，那就是通过特殊审判组织审理特殊案件，避免法院内部可能出现的裁判冲突，有效地维护法律适用和裁判尺度的统一。这对于审判委员会制度具有重要的参考借鉴意义。

 

二、制约审判委员会制度统一法律适用功能发挥的主要问题

 

1.法律规定过于原则

 

人民法院组织法关于审判委员会制度的规定十分简略，既未明确其作为审判组织的地位，也未明确统一法律适用的职能，更未规定具体的运行程序。从组织法与其他法律尤其是诉讼法的关系看，法律之间的衔接不够，组织法有关审判委员会制度的原则性规定没有相关法律进一步的具体细化。法律依据的不足，使得审判委员会统一法律适用的功能无法有效充分实现，司法实践中也存在操作不便的现实问题。

 

2.职能过于分散重点不够突出

 

根据人民法院组织法的规定，审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。而在司法实践当中，对于审判委员会讨论问题的范围几乎没有限制，理论上任何与审判工作有关的事项都可以成为审判委员会讨论的范围，既影响了审判委员会的议事效率，也影响了审判委员会统一法律适用功能的有效发挥。

 

3.行政化色彩较浓、专业性不足

 

司法与行政的紧密关系贯穿于审判委员会制度形成发展的整个过程。行政化倾向主要体现在审判委员会的组成及其运行方式上。审判委员会委员多由具有行政职务的院庭长担任；审判委员会通过听取合议庭汇报的方式讨论决定案件。行政化倾向还造成了审判委员会人数过多的现状。由于行政化色彩过浓、专业性不足，也在很大程度上影响了审判委员会作为专业审判组织功能作用的充分发挥。

 

4.审理案件的机制不够完善

 

最高人民法院的相关司法文件虽然将审判委员会定位于人民法院的最高审判组织，但并没有从审判权的运行规律出发构建相应的审判权运行模式。在审判委员会的运行规范当中，只有合议程序，没有审理程序，只有议事规则，没有审理规则。由于审理环节和程序的缺失，导致直接、言词、公开审理等原则缺少程序性的载体。由于程序设计的不合理，既导致审判委员会制度审理功能的缺失，也引起社会公众对于审判委员会审判权行使方式的质疑。

 

三、改革完善审判委员会统一法律适用功能的现实路径

 

1.加强审判委员会的组织建设

 

强化审判委员会作为审判组织的基本特性，保证审判委员会的专业性和独立性。从审判委员会的人员构成、专业素质、权责清单、履职保障等方面入手，着重加强其专业性、独立性建设，不断提升其履职的能力与权威性。提高审判委员会委员的选任标准，对审判委员会委员的任职资格和条件作出比员额法官更加严格的规定和要求，在法官员额制的基础上，进一步实行审判委员会委员员额制。建立专业审判委员会，专业审判委员会根据本院审判委员会授权履行相应的职责。

 

2.强化审判委员会统一法律适用的功能定位

 

明确审判委员会的性质地位，确立审判委员会作为人民法院最高审判组织和审判工作议事机构的性质和地位。明确审判委员会统一法律适用的具体方式，具体包括：审理特定案件中的法律适用问题；统一行使再审案件决定权；制定规范性文件；发布指导性案例；管理、监督其他审判组织的审判行为。以统一法律适用为标准确定审判委员会审理案件的范围，将审判委员会审理决定的案件的限定为需要统一法律适用的案件。根据四级法院审级职能的差异性，以统一法律适用为重点发挥审判委员会总结审判经验的重要作用。以统一法律适用为目的加强审判委员会的审判管理监督职能。

 

3.健全完善审判委员会的案件审理程序

 

完善审判委员会案件审理程序，关键是要体现正当程序要求，落实直接、公开、责任原则，变审委会“讨论”案件为“审理”案件，真正实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。明确审判委员会审理案件的组织形式。设立专业审判委员会的法院，审理特定案件的职能可以由专业审判委员会代表审判委员会行使。没有设立专业审判委员会的法院，审理特定案件的职能则由审判委员会具体行使。建立审判委员会审理案件的移转及过滤程序。合议庭在审理案件过程中，如果发现案件属于审判委员会审理案件的情形和范围，应当向审判委员会提出申请。建立审判委员会审理案件的审前准备程序。对于其他审判组织移转给审判委员会审理的案件，审判委员会应当指定一名委员作为该案件的承办委员，具体负责案件审理的审前准备工作。明确审判委员会审理案件的具体方式。审判委员会原则上只审理法律适用问题，而不审理事实认定问题。审判委员会审理法律适用问题既可以开庭审理，也可以通过书面方式进行审理。完善审判委员会审理案件的合议程序。在合议过程中应当贯彻充分讨论原则、少数服从多数原则、保密原则。

 

4.健全审判委员会配套工作机制

 

以强化统一法律适用功能为切入完善审判委员会制度，还应同步推进其他改革，健全完善审判委员会的相关工作机制和程序，包括完善审判经验总结运用程序、审判监督程序、审判管理程序，健全履职保障和监督制约机制等，从而保障审判委员会统一法律适用的功能得以充分发挥。