大力提高对多元化纠纷解决机制重要性的认识

最高人民法院审判委员会专职委员 胡云腾 

 

近日，最高人民法院发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》系统总结了多年来人民法院推动多元化纠纷解决机制建设的经验，适应了全面依法治国新时期解决各类纠纷的现实需要，反映了推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求，是落实全面深化改革特别是司法改革的重要举措，堪称一个里程碑式的文件。

 

建设多元化纠纷解决机制，首在提高全社会对这个问题重要性和必要性的认识。文件的生命力在于落实，落实的动力来源于自觉，而自觉行动的心理基础则取决于思想上的深刻认识和高度重视。现在，已经有越来越多的人认识到，越是落实全面依法治国和全面深化改革，越是要重视建设多元化纠纷解决机制，笔者到第二巡回法庭工作后，面对每年数以万计的涉诉信访人群和数以千计的各类案件，深刻体会到如此众多的纠纷案件和社会矛盾涌入法院，一方面说明社会上对人民法院纠纷解决能力尚存在过高期待，另一方面也说明社会上其他纠纷解决机制发育还不健全。这种状况不仅难以有效满足人民群众的纠纷解决需求，同时也会加剧一些法院日益突出的案多人少矛盾，引发当事人不满。因此，进一步深化多元化纠纷解决机制改革越来越显得重要和迫切。本文拟结合办理案件和处理涉诉信访工作，谈几点认识和体会。

 

尊重纠纷解决规律的要求

 

推动多元化纠纷解决机制建设，是尊重纠纷解决规律的必然要求。

 

在社会有机体中，矛盾纠纷本质上是一种社会病。一个案件或纠纷发生了，表明社会治理方面出了问题，这一点与人体是相似的，身体健康方面出了问题，人就会生病。正如一个人生病了不一定都要去医院，且不一定都要去大医院治疗一样，社会出现了纠纷也不一定都要到法院解决。我们看到，正因为在观念上有一种误解，即以为只要患了病都要去医院甚至大医院，才导致当前的医疗资源配置不平衡，一些大医院医疗压力不断增大，医患矛盾日益突出，伤医案件频频发生，以致很多医生的子弟不愿意从医。反思我们的传统社会，几千年来，我们国家并没有官办的或民办的医院，看病吃药多靠民间郎中、民间药人解决，医疗事业多凭家族代代相传，而医患关系和医疗纠纷并没有像今天这么突出，其中经验不仅值得医疗卫生部门总结，而且值得解决社会矛盾纠纷借鉴。解决社会矛盾纠纷，也应当根据社会矛盾纠纷的不同性质、不同特点，健全完善多元化纠纷解决机制，让司法和其他官方和民间的纠纷解决机制共同发挥作用，形成合力，这才是解决社会矛盾纠纷的根本之道。比如对民间矛盾纠纷，要重视运用人民调解、社区调解，充分发挥村委会、居委会等基层组织化解矛盾纠纷的职能。又如对于商事纠纷，要重视商事仲裁机构和商事调解组织的作用，鼓励和引导当事人选择商事仲裁和商事调解的方式解决这类纠纷。再如对于单位、行业内部发生的矛盾纠纷，要推动企业事业单位和行业协会健全纠纷解决机制，发挥行业或单位自治的作用，不断提高单位和行业自主解决员工之间、会员之间纠纷的能力。对一些技术性、专业性强的领域所发生的矛盾纠纷，更应当推动主管部门和相关单位建立健全纠纷解决机制，由专业纠纷解决团队来解决更容易平衡利益、平息争议。从域外看，构建多元化纠纷解决机制也是许多国家解决社会矛盾的共同选择，其中有的非诉讼纠纷解决机制因为更了解某行业或某职业的情况和特点，解决纠纷甚至比法院、比司法途径解决纠纷更具专业性，也更有效。比如美国NBA球队之间以及球队与球员之间发生的纠纷多是通过内部的纠纷解决机制主持谈判加以解决的，只有极少数纠纷会闹到法院，而且即使到了法院也多会在司法解决的过程中和解。

 

满足人民群众维权的要求

 

推动多元化纠纷解决机制建设，是满足人民群众维护合法权益的必然要求。

 

纠纷解决机制在本质上属于救济权机制。救济权是公民的一项重要权利，救济权的广泛性和实现的艰难性决定了需要多种多样的渠道或机制，而不能仅靠某一种渠道或机制。根据救济权的特点和实现方式，国家有义务、有责任为公民提供多样化的权利救济渠道和机制，以便公民在行使救济权时自主选择。因此，推动多元化纠纷解决机制的建立和完善，是坚持以人民为中心，落实法治为民的应有之义。比如，在劳资矛盾高发的行业和企业，推动建立专门处理劳资矛盾的组织和机构，就能够为劳动者和出资人、管理人维权提供直接便利。在医患纠纷高发的地区，有关主管部门推动建立医患矛盾解决机制，就能为患者维权和医院维护合法权益提供便捷的手段。常言说，“有权利就要有救济”，否则权利就形同虚设。随着我国公民权利的类型不断增多，内容不断丰富，公民维权意识不断增强，国家和社会保障国家公民救济权有效实现的机制必须随之不断发展完善。

 

国家治理体系和治理能力现代化的要求

 

推进多元化纠纷解决机制建设，是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

 

国家治理体系和治理能力现代化首先是国家管理体系、管理部门及其能力的现代化，即立法体系、行政体系、司法体系及其立法能力、行政能力、司法能力的现代化。其次，国家治理体系和治理能力的现代化还包括社会治理体系、特别是民间治理体系及其能力的现代化，比如社会与民间组织治理体系的现代化、社会与民间规则治理体系的现代化以及社会与民间矛盾化解与纠纷解决体系的现代化。推动社会和民间的各类现代化治理体系及其能力在实践中落实，并使之充分发挥作用，这才是完整意义上的国家治理体系及其治理能力的现代化。多年来，随着中国特色社会主义法律体系形成，法治政府建设大步推进，司法改革深入进行，官方或者说公权力层面的治理体系现代化进程得到了快速法展，治理能力不断提高。而与此形成对照的是，社会和民间的治理体系还没有同步推进，现代化治理能力更有待提高。因此，在未来相当长的一段时间内，推进多元化纠纷解决机制建设的重点要放在推进社会和民间的纠纷解决机制建设上，而这也是对过去是短板的国家治理体系和治理能力发展不平衡的一种调适。

 

节约维权成本和公共资源的要求

 

推进多元化纠纷解决机制建设是节约人民群众纠纷解决成本和公共资源的必然要求。

 

从域外现代化社会的治理实践看，公权力治理体系的运营成本归根结底来自于纳税企业和公民个人，公权力机关本身并不直接创造利润。为了减少或节约国家对治理成本的投入，西方现代法治国家多奉行“小政府、大社会”的治理模式和治理理念。所谓“小政府、大社会”，实际上是指政府规模要小一点，管的事情要少一点，把很多治理事务分散到民间，政府支持社会治理体系即民间的治理体系发展壮大，培育其自我管理和自主治理的能力，多管一点事，从而有效降低或节约公共资源投入，充分挖掘和利用社会和民间的治理资源。在我国，人民是国家的主人，财政收入也来自于人民，节约公共资源是法治为民的必然要求。同时，人民群众的主人翁精神是可资利用的重要资源，这一点使得我们在构建“小政府、大社会”方面拥有更多的优势和更大的优越性。建设多元化纠纷解决机制，充分利用社会治理资源，与实现人民当家作主和发扬人民群众的主人翁精神完全一致。从实践看，公检法机关每办理一个案子，监狱部门每关押一个犯人，国家都要投入相应的公共资源，公检法机关办理的案件越多，监狱关押的犯人越多，国家所承担的治理费用也越大，而公共资源终究来自于人民，由人民承担。我国尚处于发展中时期，公共资源不足、公用经费紧缺问题比较突出，尤其在中西部地区，公共资源更是紧张。为应对这个问题，近年来，我国通过立法和政策规范，探索或设立了案件繁简分流制度、小额案件速裁制度、疑罪或轻罪案件不起诉制度、刑事和解制度、社区矫正制度以及认罪认罚从宽制度等，另外还设立了人民调解制度、民商事案件仲裁制度等，这些都是降低司法机关处理相关案件的国家治理成本、减少相关当事人纠纷解决成本的有效制度，应当进一步总结经验，为建设多元化纠纷解决机制提供借鉴。

 

发挥各种纠纷解决机制职能作用的要求

 

多元化纠纷解决机制是一个大合唱，必须发挥各个机制的作用和各方面的积极性才能奏出和谐的乐章。

 

第一，要充分发挥现有纠纷解决机制及其人员的积极性。从实践中看，我们现有的纠纷解决机制已经有不少，每个机制都形成了一支有特色的工作人员队伍，像人民调解这样的中国特色纠纷解决机制，在国家和社会治理中发挥过重要作用，今后还能发挥重要作用。但是，由于一些人对法治建设一度存在误区，把依法维权当作依靠法院维权，对其他机制的职能作用认识不到位，导致一些纠纷解决机制的功能萎缩，受理的案件有所下降。如实行立案登记制以后，有人以为所有纠纷都该到法院解决了，结果导致一些地方的人民调解组织受理的案件量出现了不应有的下降，这是不应当出现的现象。因此，建设多元化纠纷解决机制，首先要发挥好现有机制的作用，扩充其功能，提高全社会重视运用这些机制的意识。第二，要着重促进社会和民间纠纷解决机制的发展和完善，要在纠纷解决机制短缺的地区和领域着力构建相应的纠纷解决机制。第三，要让各类纠纷解决机制各司其职、分工负责，形成合力，防止出现争抢某类纠纷或者推诿某类纠纷的现象。比如对有费用的纠纷争管辖权，或者把民事案件当成刑事案件来办等都要尽量避免。第四，要把完善多元化纠纷解决机制和扩大就业、发挥一些人群的能力专长结合起来，为具有相应专业知识和专门能力的人群发挥作用提供发挥空间和平台。人民法院在促进各类纠纷解决机制形成合力方面要充分发挥引领和主导作用，比如，为工商税务、劳动人事、交通纠纷案件的调解提供场所，设立调解室、律师办公室等，这些都是人民法院在促进各类纠纷解决机制形成合力方面的重要举措，同时也是多元化纠纷解决机制沟通协调的重要平台，要大力进行推广。

 

更新社会治理理念的要求

 

推动多元化纠纷解决机制建设是转变、更新纠纷解决和社会治理理念的必然要求。

 

由于我们对现代法治国家治理体系的认识尚处于初级阶段，对西方国家的治理体系和纠纷解决机制了解得不够全面，在建设多元化纠纷解决机制方面理论上和实践中都还存在一些误区。比如，有一种观点认为，法院和法官不能拒绝审判，即不论什么案子，只要到法院都必须审理，这种认识是片面的。社会矛盾纠纷的多元性、复杂性和多样性，决定了法院不可能什么案子都审理，或者都有能力审理，也不是什么案子都适宜法院审理。在我国古代社会中，大量的纠纷都是由民间组织处理的，官府审理的都是极少数。在西方现代法治国家，大量纠纷也是通过法院以外的纠纷解决机制解决的，或者由法院以外的纠纷解决机制将前期工作做好以后，交由法院确认的。又如，对于立案登记制度，很多人也存在片面认识，有人把立案登记制等同于什么案件都受理，这不仅误解了立案登记制的价值、内容和要求，而且增加了法院的案多人少的压力，加剧了少数当事人和法院的矛盾。党的十八届四中全会提出的立案登记制度改革是一项重大改革，该项改革明确规定，对人民法院应该受理的案件实行有案必立、有诉必理。这里的“应该受理”是指人民法院要依照刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法规定的职能、案件受理范围来受理案件，超出这个受理范围，人民法院不仅依法不能受理案件，更不能实行有案必立、有诉必理。从域外看，基本没有法院诉争案件实行有案必立、有诉必理的，而往往是依法受理或者挑选其中的一部分来处理，以此倒逼其他纠纷解决机制履行职责、发挥作用，比如美国联邦最高法院每年收到请求受理的案件数以万计，但是每年立案审理的也只有几十件而已。再如，司法究竟是解决纠纷的最后手段还是首选手段，有的对此也有误解，结果导致一些法人和公民一旦发生纠纷首先就选择上法院去解决，从而不仅使法院难以承受，而且也使自己付出了更大的纠纷解决成本。因此，有必要让全社会明确树立这样的观念，司法始终只是解决纠纷的最后手段，只有当其他纠纷解决机制无法解决或者不宜解决时才出手，而不应当是首先选择的手段。