司法体制改革新阶段之关键措施分析

从法院管理到法院治理  

 

司法体制改革新阶段之关键措施分析  

 

西安交通大学法学院 彭何利　

 

党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标后,“国家治理”“社会治理”以及社区治理等逐步成为人们普遍关注的重大话题。作为“实现公平正义之场所”,法院自身的管理工作十分重要,但在新的历史时期,法院管理的理念也将逐步为“法院治理”所取代。法院是国家的审判机关,但发挥审判机关作用的前提是有良好、科学的治理机制。因此,除了发挥对国家治理的作用外,法院自身的管理和治理已成为当前司法改革的核心内容。

 

法院治理的内在逻辑

 

治理是指为实现特定组织目标而进行的一切集体事务活动。治理一词自古有之,并常与“统治”与“管理”交叉使用。作为公共组织,现代法院的运转和职能的实现离不开有效的治理。那么,何为法院治理?法院治理现代化的标准又是什么?这些问题在国内鲜有讨论,在国外也处于探索阶段,尚未形成共识。从历史渊源来看,法院治理源于法院管理,又超越于管理,两者紧密联系,又相互区别。法院治理中包含着管理,法院管理中也包含着治理,但两者的理念和侧重点略有不同。在理念上,法院治理在传统法院管理强调高效、公正、权威的基础上,增添了责任、公开、民主、公信等新元素。另外,法院治理更侧重体系设计,强调整体性、协调性、连续性、多元性等。近年来,许多国家的法院都面临着“案多人少”的难题,都在通过优化体系结构,建构理想化的治理模式,以满足人民群众日益增长的司法需求。

 

法院治理有集权与分权两种模式。集权模式源于韦伯式的科层体系,其内容是一体化的法院组织体系内部,中央对各种司法资源统一决策、管理与调配。集权模式最大的优势是能够整合资源,提高效率,并能作为整体,统一发声,从而能够更好地抵御外部干预。

 

与集权模式不同,分权模式强调共治与协商。为激发地方法院的积极性与创造性,中央层级都会将部分决策权和管理权分散并授权至地方层级组织,令其行使。在实践中,各国在法院治理方面所采取的集权与分权程度各不相同,都在努力寻找集权与分权新的平衡点,从而向最佳法院治理模式迈进。

 

法院治理的结构转型

 

针对我国司法治理体制既有的弊端,中央提出了法院人财物实行省级统管的重大改革措施,从而引发了我国法院治理结构的深刻变革,即由过去的“四级体制”转向“两级体制”。

 

在两级体制下,我国法院行政事务管理权的内外部关系将面临全面的调整。在外部关系上,法院的人财物管理权的归属由各级法院及其所属的地方政权转移至省级。在内部结构上,法院行政事务管理权将走向中央和地方共治的治理体系。

 

这种新体制是集权与分权模式的结合体,既通过必要的集权保障法院组织体系的统一性和效率性,又通过一定的分权保持地方法院的差异性和积极性。可以说,省级统管是一种理想型的现代法院治理结构。然而,一个优化的法院组织架构还需要科学的组织原则和运行机制才能有效运行。因此,我们有必要在现代治理理念的指导下,打造全新的法院决策系统、执行系统和评价系统,从而全面革新法院治理体系,提高治理能力。

 

法院治理的决策机制

 

决策机构是一个组织的“大脑”,决定着该组织的发展方向。决策机制的科学化是现代法院治理体系的首要步骤。

 

在传统的管理模式下,我国法院的决策机制是以行政权为中心的单向决策模式,容易导致独断专行,无法激发个体的积极性与创造性。在现代的治理模式下,法院决策机制应该向民主化、专业化转型。众所周知,法官是法院的核心主体,理应拥有实质的决策权。从域外经验来看,通过设立由法官代表组成的“司法会议”或理事会,统一行使法院重大事务的决策权。关于具体的层级,各国模式各有不同。鉴于我国单一制的国家结构和具体国情,在省级统管的改革背景下,可在考虑整合各类司法管理职能,在中央和地方分别设立“司法委员会”,具体行使辖区内重大事务的决策权。

 

改革后,决策机构的决策过程必须透明。同时,决策方法必须科学,不仅需要打造综合的大数据平台为决策机构提供全面客观的信息源,还需要设置若干“外脑”,如专家委员会,对不同门类的法院事务提出建议,供决策者参考。

 

法院治理的运行机制

 

如果说决策机构是一个组织的“大脑”,那么,实施机制便是这个组织的“四肢”。作为高度专业化组织,法院由审判权与管理权两大权力系统组成。这种权力构造决定了其运行机理。

 

在纵向上,前者是自下而上的权力结构,侧重以法官个体为中心,强调独立性与公正性；后者是自上而下的结构,主要以行政权为中心,强调效率与统一。在横向上,审判权与行政管理权应当各司其职,又相互协调,既要以审判权为中心,又要发挥管理权的服务型与辅助性功能。只有两者的协调统一,才能保证科学决策的有效执行。然而,长期以来,我国管理职能缺乏清晰定位及合理的权力边界,管理的专业化程度不高,难以适应法院治理的需要。

 

笔者建议,在宏观层面,设立中央和地方两级司法行政事务管理局,作为司法委员会的执行机构,综合管理人财物司法资源的各种要素,制定法院行政事务的指导性政策与标准;在中观层面,整合各级法院行政事务管理部门,根据法院事务的不同特点,设立不同的职能部门;在微观层面,建立法院行政人才不同于法官的管理机制和职业规划。

 

法院治理的评价机制

 

在当前全新的法院治理模式下,应尽快完善法院的综合评价机制。

 

一是评价主体多元化。与传统管理模式采取的单一评价主体相比,新的治理模式更强调多元共治。过去,我国法院考核主要在法院内部组织部门主导下进行考核,主体单一,形式单调,体系封闭。为发挥评价机制的有效作用,应封闭的单一主体转向开放的以法院为主、外部为辅、社会监督、公众参与的多元评价主体格局。

 

二是评价范围扩大化。法院事务涉及面广,门类繁多,因此,法院评价不应局限于法院工作人员个体和职能部门,而应涵盖所有岗位与运行环节,如案件管理、陪审员管理、人事任免、经费保障、财物管理、外部关系等,将法院整体作为考评对象。

 

三是评价方法科学化。虽然定量评价客观、高效,但法院的运行由多种主客观要素组成,需要综合考虑各种变量,通过定量分析与定性分析相结合,自评、互评与外评等多种方式相结合的模式,对不同类别的评价对象进行全方位考核。

 

四是重视评价结果。不能让评价流于形式,而应当让每一周期的评价结果用于改进法院下一周期的工作,从而不断提升法院治理水平。