坚持司法责任制下放权与控权的统一

坚持司法责任制下放权与控权的统一 

 

最高人民法院司法改革办公室 马渊杰

 

处理好放权与控权的关系问题，是完善司法责任制改革的一个关键问题，也是一个重点难点问题。在落实司法责任制改革过程中，一些法院领导干部也有不少顾虑和担忧，有的认为目前法官的素质和能力还不能适应司法责任制改革的要求，不能完全放权，担心院庭长对个案不审批把关，难以保证审判质量；有的法院院庭长则走向另一个极端，完全放任不管，出现不愿监督、不敢监督、不会监督的情况。

 

一、澄清争议，坚持放权与控权相结合

 

解决好放权和控权的关系问题，是司法责任制改革绕不过去的争议原点。在《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》征求意见过程中，有的学者提出，司法责任制改革要建立谁办案谁裁判谁负责的机制，就是要完全放权于法官，彻底去行政化。

 

笔者以为，我国宪法和人民法院组织法确立了人民法院依法独立行使审判权的原则，这意味着人民法院作为一个整体代表国家行使审判权，这与我国的国体政体和中国特色社会主义司法制度的性质相一致，也成为区分中国的审判独立与西方“司法独立”的关键因素。从司法规律上说，谁是案件的审理者，谁就应当在案件审理时享有独立自主的裁判权。从法律规定来看，基本的审判组织就是独任法官和合议庭，因此需要法官在审理案件时享有独立裁判的地位。从司法改革来说，首先需要通过改革确保人民法院依法独立公正行使审判权，这也是此轮改革建立领导干部过问司法案件记录通报和责任追究制度、设立最高法院巡回法庭和跨行政区划法院、法院人财物省级统一管理等举措目标价值之一。另一方面，应当尽可能保证法定审判组织在案件裁判中的独立性、中立性、公正性，去除审判权运行中的行政化现象。因此，法官对案件的负责可以理解为在人民法院集体负责下的一种权责相对统一的个人负责（法院的集体负责在国家制度层面表现为国家赔偿）。

 

当前和今后一个时期，人民法院审判工作仍需坚持放权与控权相结合的原则，还有几个考虑：第一，从司法体制和司法环境来看，人民法院需要维护司法整体形象及公信力，因此必须保持对审判工作的宏观管理能力，同时具备在发现问题或者发现倾向性、苗头性问题时能够予以矫正个别性司法行为偏差的能力，从而在整体上保障裁判质量。第二，有利于避免突然放权带来审判运行秩序的紊乱，也避免过去突然放权出现权力下放后又上收的反复。第三，基于当下司法公信力状况，社会各界、各阶层、各级领导对于法官独立审判案件的普遍“不放心”，以及当前我国司法人员能力素质的现实，不能过度依赖于事后监督和追责，还需兼顾必要的事前、事中的审判管理监督。正如傅郁林教授在《司法责任制的重心是职责界分》一文中指出：“面对种种现实，谁也不敢冒险，而且也没有充分根据可以冒险，让社会去承担审判权完全下放给法官之后可能出现短期的、局部的错案和腐败不降反升的代价。” 基于上述理念，司法责任制的改革必须既体现放权，又体现控权，实现放权与控权相统一，防止将“去行政化”等同于“去管理”。

 

二、积极试点，坚持平稳有序放权

 

在放权的制度设计上，最高法院司法责任制文件要求改革裁判文书签署机制，即改革后试点法院独任法官审理的案件，裁判文书由独任法官直接签署；合议庭审理案件的裁判文书由案件承办法官、合议庭其他法官、审判长依次签署；审判长作为承办法官的，由审判长最后签署。审判组织的法官依次签署完毕后，裁判文书即可印发；除审判委员会讨论决定的案件以外，院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发。

 

值得注意的是，有的试点法院在实践中探索建立裁判文书送阅制度，规定在裁判文书付印前，庭长对没有把握的少量疑难复杂案件，可提交分管院领导审阅，副庭长可提交庭长审阅，其他员额法官可提交庭长或副庭长审阅，但审阅意见仅供员额法官签发时参考。其实裁判文书送阅制度在我国台湾地区也曾实施过（1955年实行），但于1996年1月废止，目前台湾法院合议审判的案件以及实任法官、试署法官独任审判制作的裁判书原本，无须送庭长、院长审阅。试点法院建立裁判文书送阅制度，颇有“扶上马、送一程”的意思，事实上也反映了院庭长对法官素质能力的顾虑和不敢放权的心态。

 

其实，在责任制文件制定过程中，也有同志提出，能否参考过去台湾地区的做法，建立类似送阅制度。但最后出台的文件并没有采纳这种意见，主要考虑司法责任制改革的目标之一是去行政化，在目前司法行政化色彩较为浓厚特别是很多院庭长“保姆式”把关裁判的传统思想根深蒂固的环境下，将审批改为审阅，很容易在实践中变成“换汤不换药”。而且在人案矛盾日益突出、院庭长职能从个案审批向宏观管理和直接办案转变的条件下，事实上即使送阅制也很难适应办案量增长和决策主体分散化的现实，更不利于院庭长将有限的精力放在办案和宏观管理上。因此，笔者并不赞成废除审批制后又建立一套送阅制度，防止又走回审批制的老路。我们应当研究的是如何在废除审批制后，积极研究通过专业法官会议、审判管理监督等其他制度机制有效解决司法能力不足的问题。

 

三、完善制度，激发司法责任制改革内生动力

 

推进司法责任制改革伊始，对于到底能不能下决心放权，能在多大程度上放权也是相当纠结和谨慎的。这也可以理解为何一开始仅在部分法院开展司法责任制改革试点。在整个司法责任制改革的制度设计中，除了放权外，也围绕保障权力下放后审判秩序的正常运行和保证裁判质量，作出了一系列的改革制度设计，最大限度激发司法责任制改革的内生动力。

 

第一，推进法官员额制。孟建柱同志指出，“员额制是实现法官检察官专业化、职业化的重要基础制度，是实行司法责任制的前提，目的是把最优秀的人才吸引到办案一线，以提高办案质量、效率和公信力。”只有实行法官员额制，才有利于构建权责分明、权责统一、权责清晰的司法责任制。这是我们保证司法责任制能够顺利推进的前提性、基础性举措。员额制与责任制是捆绑在一起的制度，在试点推进中不能一方面遴选出了员额法官，另一方面还是原来审判权力运行机制的老一套，成了“两张皮”。

 

第二，改革审判委员会制度。当前及今后一个时期，审判委员会制度仍非常必要，这不仅是坚持人民法院依法独立公正行使审判权的逻辑要求，更是适应责任制改革后统一法律适用、加强审判管理监督的功能需要。对于个案讨论，特别在当前及今后一段时期内，也是非常必要的，不仅有利于解决好少数重大疑难复杂案件特别是涉及国家利益的案件，也是帮助法官抵御外界干预的现实需要。改革审判委员会并不是说以大幅减少讨论个案为改革目标价值，而是要防止将不该由审委会讨论的案件放到审委会讨论，防止审判委员会讨论案件的责任不清，防止审判委员会工作重心仅在讨论个案上。

 

第三，完善院庭长审判管理和监督制度。本轮改革强调明确院庭长审判管理和监督职责，规范其行使审判管理权和审判监督权的方式。院长除根据诉讼法和相关法律规定行使相应审判权力如决定审判人员是否回避、批准拘传、罚款、拘留、批准延长审限等外，还负有宏观上指导法院各项审判工作，组织研究相关重大问题和制定相关管理制度，综合负责审判管理工作，主持审判委员会讨论审判工作中的重大事项，依法主持法官考评委员会对法官进行评鉴等职责。根据司法责任制文件，对于涉及群体性纠纷、可能影响社会稳定的案件，疑难、复杂且在社会上有重大影响的案件，与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的案件，有关单位或者个人反映法官有违法审判行为等“四类案件”，院庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果，决定将上述案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论。这就保留了院庭长必要的事中监督的行权方式，有利于领导抓住重大关键少数，进而实现对法院裁判整体质量的控制。另外，对于一些矛盾容易激化特别是涉及国家安全和社会稳定等重大、敏感的案件，应当完善案件风险评估机制，院庭长要有风险预判和处置方案，帮助法官啃“硬骨头”。

 

第四，建立专业法官会议制度。在取消院庭长审批案件制度后，建立一种为法官们提供专业咨询服务的机制，有利于弥补现阶段法官整体职业化水平不足的缺陷，也有利于确保统一法律适用，保障裁判标准统一。专业法官会议应当是一个组织开放、主体多元的形式，成员不必拘泥于庭室、条线，也不必拘泥于职务、等级，所作的意见建议供合议庭参考而非有强制约束力。专业法官会议除了发挥智识参考作用外，还可以通过研讨类案法律适用，交流审判经验，促进裁判尺度统一。

 

第五，推进司法标准化。标准是经济贸易活动和产业合作最重要的技术基础和技术规则，司法领域推行标准化是否可行，也有不同认识。笔者以为，司法活动本质上是司法机构为社会提供一种公共服务，司法活动从某种意义上讲也是一种生产过程，司法裁判也是一种公共产品，也应当有合格与否的标准。强调司法标准化，不是要求法官按照同一标准作出裁判，而是围绕司法流程、司法裁量、司法行为、司法权责、司法公开、诉讼服务等领域和环节给予明确、规范、可操作的标准和指引，进一步规范法官司法行为和自由裁量权，实现各个环节工作有标准、运行有机制、责任有分工、奖惩有依据、管理有平台。天津高院构建的司法标准化体系，深圳中院推行的落实司法责任制工作指引，东莞市第二人民法院制定的审判执行案件辅助人员跟案工作指引等，都是这方面的宝贵探索。

 

第六，规范法官自由裁量权。司法责任制改革后，不少同志担忧“同案不同判”的问题。笔者以为，责任制改革和“同案不同判”问题未必有直接必然的因果关系。如果说过去案件都集中到院庭长手上把关，有利于依靠行政化管理统一尺度，那么在案件快速增长、人案矛盾突出、去行政化加速、专业化程度提高的时代，这些老办法将会越来越难以持续直至失灵。解决“同案不同判”问题核心还是规范法官自由裁量权，完善统一裁判标准制度机制。司法解释和案例指导制度是从全国统一法律适用和裁判标准最权威也是最有约束力的方式。量刑规范化改革则是规范刑事领域量刑自由裁量权的重要举措。许多试点法院在规范法官裁量权方面也积累了一些好的经验做法，比如最高法院巡回法庭建立类案检索制度，北京知识产权法院探索完善知识产权案例指导制度等。此外，随着信息化、大数据和人工智能的发展，未来建立在海量法律法规及案例数据基础上的法官知识辅助系统和知识管理系统将为法官办案提供重要参考，裁判规则和尺度也将得到更加细致的梳理，可以预见将会深刻影响裁判标准的统一。

 

第七，完善司法问责机制。放权的关键是明责，严格的审判责任认定和追究机制是有序放权的重要保障。与审判活动和案件相关的责任主要是违法审判责任和审判瑕疵责任两种。中央提出完善错案责任倒查问责制，发生错案时，需要倒查错案发生的原因、责任主体及过错程度。对法官故意枉法裁判或者因重大过失造成错案的，应当按照违法审判责任追究的程序追究其违法审判责任，根据“两高”印发的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》，必须由惩戒委员会作出惩戒建议由人民法院作出惩戒决定。对没有故意或者重大过失的，仅造成案件一般差错的，则应当按照审判瑕疵或者案件差错责任追究的程序追究其审判瑕疵责任，审判瑕疵责任的承担将与法官绩效考评和绩效奖金的发放直接挂钩。

 

第八，深化司法公开。通过严格的问责机制是法院内部控权和监督的评价系统，而外部的评价则主要依靠司法公开，让司法权力在阳光下运行，消除暗箱操作，最大限度减少权力寻租、司法腐败的空间。正是通过将审判流程、庭审、裁判文书、执行信息依法、全面、及时公开，才有利于促进法官依法谨慎行权，促进司法公正。

 

总之，要使司法责任制改革落地生根，就必须坚持放权与控权相结合的理念，构建以审判权为中心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行体系，健全审判权放权而不放任、独立而不孤立的运行机制，不断提升司法为民公正司法水平，切实提高司法公信力。