共建共赢 内外并举 全面深入推进诉源治理

共建共赢 内外并举 全面深入推进诉源治理 

 

四川省成都市中级人民法院院长 郭彦

 

近年来，人民法院受理的案件数持续高位运行，案多人少矛盾更加突出。法院在着眼治标、采取多项措施妥善处理案件的同时，更要着眼治本，从源头上防范诉的产生，大力推进诉源治理，将纠纷化解在萌芽状态。深入推进诉源治理不仅可以促进社会治理法治化、国家治理体系和治理能力现代化，缓解和破解长期困扰、影响法院发展的案多人少矛盾，还可以形成合力化解矛盾，促进社会和谐。

 

一、诉源治理的丰富内涵

 

“诉”是指法院的诉讼案件，“源”是指纠纷产生的根源、来源，“诉源治理”是指社会个体及各种机构对纠纷的预防及化解所采取的各项措施、方式和方法，使潜在纠纷和已出现纠纷的当事人的相关利益和冲突得以调和，并且采取联合行动所持续的过程。诉源治理有三个层次的涵义：一是从深化社会基层治理的层面，避免和减少纠纷的发生，使纠纷止于未发、止于萌芽；二是从减少纠纷进入诉讼案件量的层面，避免已出现的纠纷形成诉讼，促进纠纷向诉讼外其他解决方式有效和顺畅分流；三是从诉讼解纷的层面，通过各种诉非衔接的渠道，优质高效化解已经形成诉讼的纠纷。

 

二、诉源治理的工作思路及理念

 

诉源治理实际上就是在多元化纠纷解决机制大背景下防范纠纷的一项重要举措，具体而言可以概括为“标本兼治、重在治本，内外并举、善借外力”。治标，目的在于缓解目前案多人少的突出矛盾；治本，重在着眼长远，形成完善诉源治理的工作格局、制度体系、联动平台和操作机制。既要从短期治标上努力减少法院诉讼案件存量，更要从长期治本上有效缓解诉讼案件增量。内外并举，既要着力内部挖潜，提质增效，又要眼光向前、向外，推动社会相关方面形成诉源治理的牢固共识和强大合力，共同构建诉非衔接、诉调对接的体系、模式。最终形成“党政主导、综治协调、源头防范、诉非联解、多元共治、司法保障”的工作格局，“以人为本、自愿合法、便民利民、高效便捷”的工作机制，实现诉前纠纷分流比例持续上升，诉讼案件快增势头逐步扭转，案多人少矛盾有效缓解，司法参与社会治理的作用充分发挥。

 

坚持共治共赢，实现诉源治理的联建共享。破除诉源治理是“种了别人的地，荒了自己的田”的狭隘认识，认识到诉源治理关系到社会方方面面，需要社会共同努力，通过共建、共推、共享，才能实现纠纷共治、效果共赢的目标。

 

坚持全域全程，实现诉源治理的全方位满覆盖。克服诉源治理只是着力于“局部地域、部分案件”的认识。从法院内部来看，坚持将诉源治理的思路贯穿“所有法院、所有案件、所有流程”的工作策略。从法院外部来看，诉源治理覆盖纠纷发生的所有领域、地域。比如：就审判流程而言，从前端到最后端，包括立案、审判到执行、从一审到二审、再审的各环节，都要进行诉源治理，一审案件质效提升了、二审案件就减少了，三大审判办案工作做实了，执行案件就会减少。

 

坚持多方多元，实现诉源治理的多种多样。诉源治理需要各类社会主体之间加强相互沟通和协调，共同参与治理；需要打造多元化方法体系，预防、解纷和修复并重，诉非方式相结合，政策工具和社会工具兼顾，线下实体平台与线上网络平台共融。

 

三、开展诉源治理工作的重要举措

 

第一，畅通渠道，合力化解纠纷。诉源治理很多工作需要在主动研究的基础上，在党委的领导下，借助政府的力量，由党委政法委牵头开展。可以通过跨部门的联席会、综治平台、“大调解”办公室、网格员平台、大联动平台等渠道，建立党委领导、政府主导、综治协调，形成共推、共治、共享、共赢的工作机制。同时要分门别类与各基层组织、各企事业单位等建好纠纷预防、诉讼内外解纷的操作机制，助推党委、政府、工青妇和社会各界组织、各方面力量充分发挥职能作用，逐步分散化解社会矛盾、消解社会问题，共同化解矛盾纠纷。

 

第二，建好机制，筑实“四类平台”。建好“四类平台”，即诉讼解纷平台，和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议等非诉解纷平台，诉非衔接平台，线下和线上融合平台。“线下”依托法院机关诉讼服务中心、法庭诉讼服务点、村社诉讼服务站三级诉讼服务体系，推进诉源治理实体服务“全覆盖”；“线上” 坚持“互联网+司法”的理念，依托法院互联外网、网上诉讼服务平台，12368司法服务热线，“两微一端”和手机短信平台，手机APP软件系统，构建立体化全天候普惠式诉源治理综合服务平台。

 

第三，关口前移，力推重心下沉。纠纷解决的一般规律是越往后端，风险越多、难度越大、成本越高；越靠前，则能最大限度地减少风险、降低难度、节约成本。诉源治理的重点在基层、在一线，要做到人员配置、保障激励、培训指导都往基层一线倾斜。法院的诉源治理工作也需要向办案一线、人民法庭、村社下沉。具体，可通过“三型法庭”建设、“法治七进”、巡回审判、走进法庭听审判等活动的开展，实现重心下沉。

 

第四，有序分流，实现顺畅对接。坚持纠纷解决的分层递进观念，在坚持当事人自愿的前提下，做好诉讼案件的诉讼外分流工作，确保诉外分流有序、有理、有据、有效。同时加强诉非衔接，对内做好案件的立审执联动和繁简分流，对外切实加强与其他多元主体的对接，建立功能强大、资源充足的诉调对接平台，形式多样、运行规范的诉调对接机制，高效便捷、灵活开放的网络调解及其他对接方式，基础牢固、良性互动的诉调对接关系。加强与党政机关、各类调解组织、社会群团以及其他社会力量的对接；按照有关规定，做好程序安排，效力确认和法律指导。

 

第五，加强引导，合力一体共治。在坚持党政主导，法院推动的基础上，需要根据不同部门、不同行业的性质充分发挥其职能作用，如：重视行政机关在纠纷预防与化解方面的作用和功能，引导人社、卫计、国土、农业等部门履行预防和调解纠纷的职责；助推覆盖城乡的人民调解网络组织建设，加强对人民调解员的业务培训，做好程序安排和效力对接，充分发挥人民调解组织的作用和功能；进一步拓展商会、行业协会、商事仲裁机构、公证机构等在预防和解决纠纷中的职能作用，充分发挥其专业优势；鼓励支持律师积极发挥作用，推动建立律师调解工作室，形成律师诉前引导调解和解、诉中依法表达诉求、诉后参与信访维稳的法律服务新格局。

 

第六，注重统筹，着力重点突破。深入推进诉源治理工作不仅涉及法院内部职能定位、法院审判执行资源配置、案件审理机制、诉讼程序设计，还涉及法院外部与其他部门的对接，程序安排、效力确认和法律指导，涉及的主体众多，纠纷类型多样，需要统筹考虑各种因素，综合施策，多措并举，统筹推进。同时还要坚持重点突破，特别是针对纠纷多发的领域，如婚姻家庭、邻里关系、交通事故、医疗事故、建筑施工等领域。通过重点领域的突破，缓解当前矛盾纠纷多发态势、案多人少突出矛盾，为其他领域内纠纷的源头治理赢得时间，最终实现对大量纠纷的源头治理。

 

第七，建好队伍，提升综合能力。诉源治理工作对法院提出了更高要求，也对法官提出了更高要求，按照职业化、专业化、社会化的要求，法院要着力培养解纷能力较强、资历经验丰富、知识结构合理、人品操守服众的诉源治理队伍。一是建立一支法院专职调解员队伍，由擅长调解的法官或者司法辅助人员担任，既要具备认定事实和法律适用能力，还要具备积极化解矛盾、修复社会关系，定分止争、预防纠纷的群众工作能力。二是建立一支特邀调解队伍，吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解、“五老”调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或者特邀调解员，开展委派调解和委托调解工作。三是建立一支复合型陪审员队伍，增加人民陪审员数量，扩大参审案件范围，注重专家判断与常识判断相结合，为强化诉前、诉中调解实效提供强大智力支持。