审判权、审判管理权及审判监督权的分立与制衡

审判权、审判管理权及审判监督权的分立与制衡  

 

云南省高级人民法院副院长 田成有

 

最高人民法院“四五”改革纲要提出:“完善以审判权为核心,以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行机制。”从理论层面和实践把握上明确了这三种权力的不同性质和价值取向,为全面推进司法改革指明了方向,提供了遵循。在司法实践中,审判权、审判管理权及审判监督权存在一定的混同与交叉,其功能、外延也并不是非常清晰、明确。司法责任制改革推进后,还权、追责于合议庭,审判管理权的科层取向与审判权的专业取向冲突明显,审判监督权如何规范行使,在认识和理解上还比较模糊。三权之间如何分立与制约成为一个值得探索需要搞明白、弄清醒的大问题。

 

让审判权行使更加严格规范

 

审判权是法律赋予法院、赋予法官的最为神圣、最为崇高的国家权力,是代表国家维护正义、实现法治的司法权力,是法院在司法过程中最根本、最核心、最专属的法定权力。法律赋予法院、法官,依法独立公正进行审判,为实现司法公正,享有不受任何干预、不受任何指令的自由。

 

在审判权运行链条中,院庭长是比较重要的角色。一方面,院庭长作为法律规定的审判组织负责人,负有监督把关案件质量的责任；另一方面,院庭长不参加审理,直接审批法官将裁判的文书,又违背了审判独立、亲历和公开的原则,造成了“审理者不裁判、裁判者不审理”的程序倒挂,法官独立办案的主体地位没有得到尊重和体现。如果案件审理裁决的效力不是来源于法官的独立担责,而是取决于院庭长自身的管理权,取决于其行为作风、工作方式等,必然影响到法官的积极性,权责不清、没人负责的后果必然影响到案件的质量。

 

司法权是判断权,只有在不受影响,不被干扰的情况下所作的判断,才可能是在程序和实体意义上都公正的裁决。司法裁判活动是追求正义的发现过程,必须受到确保正义程序和责任的约束。案件肯定有是非曲直,裁判应当有人负责。层级化的决策方式不符合审判活动的基本特性和内在规律,裁判文书审核签发权一旦变成指令定案权,就难以实现“让审理者裁判”的价值追求。不审判,不配叫做法官,审判了,不独立担责,也不配当法官,这都不符合司法规律。因此,司法改革的一个重要方面,就是实现审判权的回归,让法官名副其实地专司审判,“叫停”或废除裁判文书由院庭长审核签发制度,让法官敢于自主审判、独立行权,让法官敢于对自己的案件负责到底。

 

法院遴选工作完成后,意味着法院挑选出一批能胜任、能负责的法官来办案。如果对选出的法官还不放心、不分手,证明遴选改革是不成功的、不彻底的,是走形式的。既然授予了法官职权,就应当推定其具备履职能力,“用人勿疑、疑人不用”是对法官的不信任、不分心、不分手,法官就永远无法成长起来,成熟起来。不独立,让裁判者负责就无法实现。

 

让审判管理权运行更加严密科学

 

当然,法官独立审判不等于不要管理,院庭长不再享有审批权,并不代表其对案件的指导、监督、管理,可以搁置或放弃。司改后,很多院庭长不太明确如何履行管理职能,害怕管理过头影响了审判权的独立运行,害怕管理不力承担失职。审判权是重要的权力,对审判权的监督管理,是确保审判权公正、高效运行的重要保障。“去行政化”不等同于“去管理”“去行政化”只是要改变传统行政化的管理方式,而不是取消院庭长的管理职责。

 

审判管理权本质上是一种行政管理权,它的目的只有一个,就是服务好、保障好法官审判权的正确行使,确保审判活动的科学化、制度化、规范化。审判权是目的,管理权只是方法和手段,管理权必须尊重审判权,不得侵犯法官审判权的独立性,不得干涉个案的审判过程和审判结果,或者说管理权只是保障权,而不是凌驾于审判权之上的高位权。

 

司改的重要方面是规范司法自由裁量权统一行使,对审判活动的管理权进行清晰界定,规范管理,把每一项司法权力都关进制度的笼子里,不能发生管理权被侵占、被束缚或利用管理权来分割、放纵审判权的情况。从传统的管理模式中走出来,要在理念上有转变。一、从“着重监督管理”转变到“直接办案并重”。管理不是管控,而是以身作则,率先垂范,今后,管理的层级要下移,院庭长参加庭审要形成常态,让院庭长的管理角色让位于带头办案并且是带头承办重大、敏感、疑难、复杂、新类型等案件；二、从“无限扩大”转变到“有限限定”。通过建立“权力清单”,以列举的方式将管理的范围、内容予以明确、具体、限定,严格控制在职责和权限的范围内；三、从“层级化”转变到“扁平化”。从审判资源的配置入手,将过去管理主体的多元化、层级的多层次逐步转变为“扁平化”的监督管理；四、从“无痕”转变到“全程留痕”,做到全程有据可查；五、从“直接”转变为“间接”。院庭长不能直接替代和影响合议庭独立作出裁判,而是通过个案信息、类案信息、整体审判信息来完成研判、统筹、决策,即院庭长的管理权应着力放在审判质效的宏观把握上,对庭审质量的全面了解；放在强化审判节点的控制和对审判环节的监督上,抓住审判工作中出现的倾向性、苗头性问题,发现和纠正合议庭成员怠于履职的行为,提出改进措施和意见。

 

目前的责任制改革,要防止院庭长管理监督权的失控、旁溢；防止由过去“相对高度收权、统权”走向“放权、松权”之后,急转直下案件质效大起大落,大打折扣；防止重蹈过去那种“一管就死,一放就松”的毛病重演,解决传统管理方式管不了、管不到、管不好的问题。

 

首先,建立健全质量效率评估、案件评查、流程管理、考核奖惩、监督指导等一系列审判管理制度,认真落实制度,做到制度面前人人平等,按章办事、令行禁止,违章必究、逾矩必罚,院庭长对案件的指导与监督,不能成为个人试图对裁判结果发生影响或者取代的借口和机会。

 

其次,依托信息化手段,通过科学的分类和统计,对能够量化的质量、效率和效果因素进行科学量化,推进信息技术在排期开庭、质量评估、审判流程、档案管理、绩效考评等方面的应用,减少人为因素所导致的管理不规范、不公开、不公平现象,让所有可能影响裁判结果的事实、理由都必须经过程序的过滤、检验。

 

让审判监督权更加严明有效

 

审判权的“独立”行使不等于“孤立”行使,“任意”行使。任何权力都有被滥用的可能,都必须毫无例外地接受监督。

 

审判权是法官自由裁量权,审判权在本质上排斥不当干预的同时,还具有先天性过于自由化、过于独立和过于强大的倾向,一旦失去监督,审判权就容易过于膨胀,甚至走上武断、擅断,更需接受监督。加之,一线办案的法官,整体司法能力良莠不齐,面对一些疑难、复杂、重大的案件时还会力不从心、力有不逮,有必要由司法能力更强、司法经验更为丰富的院庭长从案件质量管控的角度对案件进行“把关”。这种必要还在于院庭长的监督权本身既是一种职权,更是一种职责。权力无真空,院庭长的监督,法官或合议庭不得拒绝。若怠于行使监督,导致裁判错误并造成严重后果的,院庭长还要承担相应责任。

 

实践中,监督很多,但效果不好,如何让审判监督权更有成效?

 

首先,监督权只能针对特定案件、重大情形才能启动,涉及群体性纠纷,可能影响社会稳定的；疑难、复杂且在社会上有重大影响的；与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。非上述四种情形,院庭长的审判业务监督权应当保持静默,不可随意监督,否则,有可能对法官的独立审判权造成某种妨害。在上述四种情形之外,皆应由法官独立办案、独立定案。

 

严格说来,监督权是一种审核权,而不是审批权。院庭长有权要求法官报告案件进展和评议结果,即对案件进行审核,但院庭长并不能直接决定案件,其即使有异议,也无权改变,更不得指令法官按自己的意见办,而只能将案件提交专业法官会议、审委会讨论决定。因此,院庭长的监督权是一种程序启动权,而非实体处分权,即在与法官意见相左的情况下,启动专业法官会议、审委会讨论案件,最终决定案件的是审判委员会。

 

监督要管用、有效。必须消除监督权自发行使、各自为政的状态,把院庭长行使监督权的行权流程、监督建议的时间、内容、处理结果等在案卷和办公平台上全程留痕,实现整个过程全透明,以此作为事后评判院庭长是否不当行使审判业务监督权以及是否承担责任的依据。

 

其次,探索新型的监督模式。法官职业是一份需要尊重和维护的崇高职业,每一位法官都要有接受监督的意识,不允许游离在监督之外,要让监督成为一种习惯,一种自觉,回避、排斥监督,逃避、躲避监督,迟早是要出问题的,现行体制下,有权监督法官的部门繁多,不分事项内容,各个部门一哄而上,无休无止,法官和当事人都无所适从,司法活动有其专业性,案件审判过程中发生的差错问题应当交由专业的第三方按规定、按程序解决；解决“人人负责,人人无责”的困境,必须厘清问责的主体、职权、程序界限,谁的责任谁负,减少“瑕疵”案件的发生,解决就案办案,粗放型办案的问题,应该专业性地处理当事人的投诉,定期不定期地对案件质量进行抽查、评审,加大对法官业绩的考核、检查力度,督促法官在每一个司法案件中让人民群众真正感受到公平正义。

 

更为主要的是建立科学合理、切实可行的案件质量终身负责制度,针对各类司法人员职责和各类案件的具体情况,严格问责、敢于追责,确保错案发生以后,倒查程序立即启动,对错案的性质、危害后果、社会影响以及责任人的责任承担等进行客观公正评估,保障错案的责任人和错案发生的原因及时被查明,确保“谁办案谁负责,谁违法谁担责”能在实践中真正落实。