司法改革背景下基层法院的困境与应对

司法改革背景下基层法院的困境与应对 

 

武汉大学法学院教授 张素华

 

要让每一个案件的当事人在每一个案件中感受到司法公平与正义，基层法院的案件审判质量直接关乎这一目标的实现，但基层法院案件审判质量的高低又与其生存状态紧密相连。笔者经组织安排，曾到基层法院挂职副院长一年，这一年正是司法改革风起云涌之际，加上经济形势不容乐观，各类金融案件和借贷纠纷蜂拥而至。据统计，因多重因素的叠加，各地基层法院的受案比例大幅飙升。同时诉讼服务中心的组建也需要从各庭抽调人手，令各业务庭勉强应付。与此同时由于办案压力大，工作量在不断加大的同时又面临着人员的流失。基层法院数量众多，案件量巨大，涉及的当事人广泛，司法改革的成效能否在基层法院得到体现，是判断司法改革是否成功的重要标志之一。因此司法改革过程中也必须正视基层法院的困境。

 

据近一年在基层法院的体验和调查，笔者认为目前基层法院面临的现实困境主要表现在以下几个方面：第一，审判力量短缺，能够独立胜任审判任务的中坚力量非常有限，断层现象严重，大多数法官都已经年近50岁甚至50多岁接近退休。近几年来招考进来的新进人员能够独立承办案件的有限。第二，由于基层法院待遇不尽如人意，职级晋升通道有限，在外界诸多诱惑或者迫于生计，许多优秀法官选择离开，进一步加剧了法院人才的流失，如何稳定现有的法官队伍是基层法院不得不面对的现实。第三，法官面临的压力巨大。既有眼前的审判绩效考核，也有未来不确定的法官终身责任制的紧箍咒，同时还要直面裁判结果的社会效应以及来自各方的隐形施压。第四，基层法院受困于大量的琐碎事务性工作，使得审判效率大大降低。基层法院作为案件一审，必须查清案件事实，案件事实的认定除了依赖当事人举证以外，职权主义的法治传统使得法院还担负着许多依职权取证的职责。另外，当前困扰基层法院的另一个重要困境就是送达，当事人故意躲避的情形下，一份法律文书需要历经多次斗智斗勇的围追堵截才能成功送达。如果不穷尽一切手段就公告送达又将面临程序错误而被发回重审，发回重审率又将直接关涉到审判绩效的考核。如此种种，使得基层法院的法官将精力不得不耗费在这些程序性事项上。

 

笔者认为，直面困境，借司法改革之契机，应采取如下几个方面的措施予以应对：

 

第一，优化法院人力资源配置。推行和完善法官员额制度，是实现法官精英化、专业化不可缺少的前提条件，也是司法改革的核心内容。根据中央司改方案，法官员额为不超过本院政法编人员的39%，但经济发达地区和经济非发达地区的受案比例相差高达200倍，同样的员额比例将使得经济发达地区案多人少的矛盾更加突出。法官员额制必须与所辖区域案件受理量相适应，才能从根本上解决案多人少的矛盾。建立科学、高效的员额法官使用和配置机制，以及如何以法官员额制为核心进行法院人力资源优化配置将是破解基层法院困境的突破口。法院人力资源的优化配置又是以不同类型案件法官合理工作量的测算为基础的，因此，每个基层法院都应针对本院受理案件的实际情况，合理测算法官的合理工作量，优化人力资源配置，实现以案定员、动态调整、科学考核，才能解决案多人少的矛盾，缓解基层法院法官的压力。

 

第二，建立一支稳定、高素质的司法辅助人员队伍，让以法官为中心的资源配置模式最大化地发挥边际效应。众所周知，基层法院受困于大量的非审判性事务，需要一支强有力的司法辅助人员队伍为法官专司审判提供强力保障。由于案件量逐年增长，一些法院不得不通过招录雇员或劳务派遣增加法官助理和其他司法辅助人员，专业素质难以保证，而且队伍不稳定，许多进步快的优秀的司法辅助人员由于职业晋升通道有限，或因待遇欠佳等原因而离职，人员流失严重。因此，我国亟须建立专门的司法辅助人员管理制度，对司法辅助人员设置明确的选任条件，同时辅之以明确的晋升通道和未来去向，规范司法辅助人员的职责范围，保证司法辅助人员的稳定性和能力的提升。

 

第三，以权利属性为依据区分审判事务与辅助事务，以法官员额为核心搭建审判团队。对于审判权而言，核心就是庭审和裁判，而其他的如调查取证权、调解权及其他程序性、事务性权力，则属于审判权的外围。明确权力的性质为审判团队的分工提供了充分的合法性基础，即审判辅助人员可以分担不属于判断权性质的司法权。法官好比审判组合的“头”，指挥和调动着法官助理、书记员这两只“手”和“脚”开展工作，实践中“手”和“脚”的数量可根据法官的业务能力、案件数量和工作量的大小进行变动和调配，以提升审判效率。

 

第四，建立防止法官滥用权力的有效机制，注重协调法官的个人利益。司法公正说到底是法官公正，没有公正的法官绝无公正的判决。因此，司法改革应紧紧抓住如何确保法官公正这个龙头。已经开始的法院去行政化、去地方化的改革，致力于为法官提供独立审判的制度环境，以期最大限度地解除法官公正审判的后顾之忧。这一改革能否取得预期的司法公正效果，取决于能否控制法官腐败。没有监督的权力必然导致腐败，这同样适用于法官权力。赋予法官独立审判的权力必须同时建立防止法官滥用权力的机制，否则，审判独立将导致更为普遍、更为严重的司法不公、司法腐败。在这个问题上，只有法官的错案追究这样的事后控制是不够的，必须有相应的针对法官个人利益的预防机制，防患于未然，比如法官的晋升评价机制和路径相对独立，让法官无后顾之忧，同时提升待遇，令其不必过于纠结于个人得失，更加尊重法官职业等。