探析工伤认定案件中行政权力与司法权力的冲突问题

探析工伤认定案件中行政权力与司法权力的冲突问题

 

西安铁路运输法院 惠超

 

一、行政权力与司法权力概念的界定及比较

 

1、行政权力的概念、特征

 

从管理角度来论述行政权，应当将行政权视为政府有效推行行政权实现社会管制，或者提供公共服务的工具，强调法律对提高行政效率和公共利益而具有的管理便捷的功能，它的一大特征为公共利益大于个人利益。简而言之，行政即为管众人之事，它的目的具有公益性。

 

行政权力具有执行性、法律性、强制性、公益性及不可处分性的特征。执行性就本质而言，行政权是执行法律、执行权力机关意志的权力；法律性行政权由法律设定或认可，其行使须符合法律的规定。强制性行政权的实施，以国家强制力作为最终保障，权力作用对象须服从行政管理，其他国家机关有协助的职责。优益性行政权是执法权，代表公共利益。在行政权行使过程中，权力主体享有特定的优益权，具体体现为职务上的行政优先权和物质上的行使受益权。职务上的优先权包括三方面内容：（1）推定有效权，行政行为推定有效；（2）获得社会协助权，行政的实施能获得社会协助；（3）先行处置权，在紧急情况下，可以先行处置，不受法定程序制约，如即时强制、先行扣留等。物质上的行政受益权，体现为国家向行政机关或组织提供经费、办公条件以及交通工具等。不可处分性具体体现为：行政职权不得擅自转让，也不得擅自放弃行使。

 

2、司法权力的概念及特征

 

司法权是指特定的国家机关通过开展依其法定职权和一定程序，由审判的形式将相关法律适用于具体案件的专门化活动而享有的权力。它从广义上看是包括检察院在内的，但目前普遍认为，人们提到的“司法权”多指狭义司法权，即虽包括检察权在内，但却明显偏重于审判权，或仅仅指审判权，即以法院为相应机关而言。通俗地说，司法就是根据法律，对纠纷双方的争议作出判断的一种活动。司法权，就是根据法律对纠纷双方争议作出判断的权力。可见，严格意义上的司法，就是指的法院的审判活动；严格意义上的司法权，就是法院的审判权。

 

司法权具有独立性、中立性、程序性、公正性的特征。司法权的独立性是司法权区别于行政权、立法权的基本属性，在三权分立的国家，司法权的独立性内涵是，司法机关及其司法官员在行使司法权时只服从法律，不受任何机关、社会团体和个人的干涉。虽然，我国的司法权独立性原则并没有排除立法权及政党的干涉，但作为司法权的独立性原则还是从宪法中确立下来。如果说独立性是司法权政治生命的话，那么，中立性就是司法权核心性特点，是司法权法理存在的基础和灵魂。

 

司法权的中立性是司法权内在特点的体现，反映了司法权不同于行政权、立法权的本质特征。司法权的中立性是指法院和法官“对于法律实施过程中所发生的各种主体之间的纠纷，以中立的身份和地位，依公正、科学的司法程序，居中加以解决。它既不作为纠纷任何一方当事人的组成部分，也不主动介入纠纷之中”司法权的中立性在宪法或其他法律中并没有明确规定，但在法律的内涵尤其是程序性法律的内涵当中却是体现出来的，如三大诉讼法均规定，人民法院审理案件，必须以事实为根据，以法律为准绳。表明，法院和法官在处理纠纷时，应以中立的身份与角色，依事实和法律来裁判是非，处理问题，除此之外没有别的选择。而人们尊重、服从这些裁断机构也在于相信它是超然于纠纷各方，不偏不倚，中立及公平的。可见，中立是作为裁判机构存在的法律理由和价值核心，因为无诉求就不受理；无中立就不能成为解决纷争的机构或人员，无中立就不能有效地解决双方的纷争。

 

司法权的程序性是指司法权的运作是依据程序法律所规定的顺序、步骤、程式所开展的表现形态。司法权的程序性是非常明显的，三大诉讼法即刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法均是程序性法律，其所系统地规定的各种诉讼程序，如一审程序、二审程序、执行程序、特别程序、审判监督程序等等，无不体现出司法权行使的程序性及规范性的特点。为何司法权的行使必须要依程序规则来进行呢？这是由法律的规范性所决定的，既然司法机关及法官所司的对象是法律，那么，对规范性的法律之适用自然也应依规范性的程序来进行的。程序性也是司法权区别是于行政权的一大特征。行政权的程序性程度相对于司法权的程序性程度来讲更低，且更不规范，行政权很多时候是依政策、命令、决策来运作的，机动和灵活性是其突出的特点，因此，其程序性程度远不及司法权的程序性是显而易见的。

 

司法权简单来说，就是对法律的适用权，司法权的公正性自然是源于法律的平等、公平、公正的价值内涵，如果没有法律的公正价值，则司法权的公正性就难于体现。为什么说司法权具有公正性特点，而行政权却不一定具有其特点呢？行政权的行使虽然也有法律作为依据，但是行政权由于其主观性、灵活性强并缺乏程序性的规范与约束，因此，其公正性也是难于普遍的。而司法权却不相同，它作为社会的共同标准和规则一旦被确立了，那么，任何人都必须遵守与服从，司法机关对任何人都应平等适用，公平对待，正确裁量。这就是司法权公正性区别于行政权公正性的重要表现。

 

二、我国现行工伤认定案件的程序及制度

 

职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，其所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织，在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。

 

众所周知，工伤结论的认定要以劳动者与用人单位之间存在劳动关系为前提，双方之间是否存在劳动关系是能否认定为工伤的关键。在我国现行体制下，工伤认定由相关行政机关即市级人力资源和社会保障部门作出。在其作出工伤认定的过程中，包括了对双方是否存在劳动关系的确认。依据法律规定，用人单位未向工伤保险经办机构缴纳工伤保险费用的，工伤保险责任由用人单位自行承担。

 

现实中，大量的中小企业未依法向工伤保险机构缴纳工伤保险费用，并且存在用工不规范的情形，在生产过程中一旦发生伤亡事故，是否存在劳动关系难以界定。此种情形下，由人力资源和社会保障部门直接作出工伤认定，或者不构成工伤的结论显然有失偏颇。现实操作中，对于双方争议较大的情形，人力资源和社会保障部门，一般要求受伤职工就其是否与用人单位之间存在劳动关系进行诉讼，此举客观上保证了工伤结论的公正性，然而更大程度上增加了当事人的诉累。其次，对于人力资源和社会保障部门直接作出的认定为工伤或者不予认定为工伤的结论，劳动者或者用人单位总有一方不服则提起行政诉讼，特别是用人单位一方恶意诉讼，拖延时间，造成劳动者无法及时得到工伤保险补偿。

 

三、工伤认定行为性质的分析

 

在当前，人力资源和社会保障部门认定工伤的具体行政行为应当认定为一种行政确认行为。行政确认是指行政机关和法定授权的组织，依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为。

 

从工伤认定的内容来看，认定为工伤的结论，包括了劳动关系的认定。劳动关系的确认有意味着劳动者在养老、医疗等方面的福利。依据我国行政法理论，行政诉讼的前提为具体行政行为的可诉性，具体行政行为是国家行政机关依法就特定事项，对特定的公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为。据此，行政机关具体行政行为的作出必然对应特定的行政相对人，为了保证具体行政行为的正确性，对于具有多方行政相对的人情形，其之间的权利义务关系必须是确定的，明确的、稳定的，即行政确认必须是对单方行政相对人确定的法律事实的确认，或者是对多方行政相对人之间确定的法律关系的确认，譬如结婚登记。工伤认定案件中，劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系具有不确定性，人力资源和社会保障部门据此直接作出的工伤认定结论显然不具有稳定性，劳动者或者用人单位对认定结果不服的，又要进入行政复议程序或者行政诉讼程序。在上述行为过程中，人力资源和社会保障部门显然处于一个居中裁判者的位置。

 

四、我国现行工伤保险制度弊端分析

 

我国《民事通则》第二条规定：中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。显然，在工伤认定案件中，劳动者与用人单位之间处于相对平等的法律地位，对于他们之间的关系，应当由民法调整，而不应该由行政条例规范。工伤的认定，涉及劳动者与用人单位之间直接的财产权益，在某种程度上亦包含了一定意义上的人身权益，故对于他们之间因为工伤认定产生的纠纷应当由人民法院管辖，进行居中裁判。

 

其次，从制度设定层面来看，劳动者工伤待遇的核定，审核由人力资源和社会保障部门下属的工伤保险事业管理处负责完成，并负责给付劳动者相应的工伤待遇。显然，在上述过程中，人力资源和社会保障部门既承担了“运动员”的角色，有承担了“裁判员”的角色。

 

现实中，笔者曾经遇到过劳动者与用人单位均认为是工伤，但是，人力资源和社会保障部门拒绝认定为工伤的情形，究其原因，最根本的就是其下属单位工伤保险事业管理处不同意认定为工伤，以尽量减少工伤保险待遇的给付。

 

再次，用人单位为其劳动者向国家缴纳工伤保险本质上应当认定为一种行政合同关系。所谓行政合同，也叫行政契约，指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议，行政机关与行政相对人之间基于此种协议关系互负权利义务，用人单位为其员工缴纳工伤保险，工伤保险机关即有为其员工在因公受伤后给予相应的工伤待遇的义务，故劳动者因公受伤后，其获取的工伤待遇的权利是平等的，公平的。

 

现实中，职工受伤因为第三人侵权行为造成的，工伤保险经办机构往往要求侵权人首先向该职工承担赔偿责任，其在第三人赔偿数额的基础上承担补充责任，即其在第三人之外补差给予工伤待遇，在此种情况下，工伤职工的工伤待遇因为其受伤情形的不同而不同，此显然不公平。

 

首先，用人单位为其职工缴纳的工伤保险费用由工伤保险经办机构按照统一标准收取，并未因为职工受伤情形的不同而数额不同，故用人单位在缴纳了相同的工伤保险费用的情形下，其职工因公受伤或者死亡工伤保险经办机构应当给予相同的工伤保险待遇；其次，因为工伤保险属于人身保险，同时，工伤保险属于社会强制保险，但这并不能否定被保险人和保险人（工伤保险基金）之间是保险法律关系，发生了工伤保险事故后保险人应当依照《工伤保险条例》的规定进行赔付。如该工伤保险事故由第三人侵权行为造成，发生侵权事故后，侵权人应对受害人进行赔偿。这是两种并行的法律关系，相互间不是互补或替代的。依法理角度来看，同样也是讲得通的，因为人的生命健康权是无法用金钱来衡量的。

 

五、工伤案件纳入司法管辖优势的探析

 

在现行制度下，职工因公受伤后，如果想获取工伤待遇，首先需主管部门即人力资源和社会保障部门认定为工伤，后经工伤保险经办机构核定给予相应工伤待遇。工伤结论的认定需以劳动关系的存在为前提。劳动关系的认定过程相对较为复杂，如果用人单位恶意诉讼，劳动者可能要经历包括仲裁程序、民事诉讼一审程序、民事诉讼二审程序，工伤结论也有可能要经历行政复议、行政诉讼一审程序、行政诉讼二审程序，由于工伤保险经办机构采取“补差”的给付原则，其核定给予相应工伤职工工伤待遇后，仍有可能产生行政复议程序、行政诉讼一审程序、行政诉讼二审程序。也就是说，从制度设计层面来看，工伤职工享受工伤保险待遇有可能至少要走完上述共计11个程序，此种情况极大加剧了当事人的诉累，特别是一些工亡职工，由于其工伤保险待遇数额较大，各个当是机关及用人单位相对审慎，其家属享受到其工亡待遇往往是在其死亡好多年以后。此种制度设计无疑极大的降低了效率。

 

工伤案件中，人力资源和社会保障部门，既当“裁判员”又当“运动员”的制度设计，不利于保护劳动者的合法权益，工伤保险经办机关往往以社会公共利益之名区别对待劳动者的工伤情形。行政机关政出多门，各自为政，工伤认定机关与工伤保险经办机关各自为政，但又共同隶属于人力资源和社会保障部门，劳动者权利救济程序复杂，胜诉率极低。

 

笔者认为，工伤补偿制度是社会和谐稳定发展的重要制度，工伤案件本质上为劳动者与用人单位之间平等的包括人身因素的财产关系，虽然工伤保险基金由相关行政部门统筹管理，但是对于双方之间的工伤关系的认定及工伤待遇的核定，行政机关不应过多干预，即使存在争议的情形，也应当是劳动者与用人单位之间的争议，而不应成为上述单方甚至双方与行政机关之间的争议。工伤的认定，应当直接纳入人民法院受案范围，由中立的司法机关依法作出裁判，而不应直接由行政机关做出认定结论，双方即便存在争议再通过行政复议或者行政诉讼的途径解决，此举无疑增加了社会管理成本，亦增加了劳动者的维权成本。

 

如果将工伤案件纳入人民法院民事受案范围，人民法院完全可以在一个诉讼程序中，解决双方之间是否存在劳动关系的问题，从而作出工伤认定结论，继而以法律、法规核定工伤职工的工伤待遇，由工伤保险机构直接予以发放。由于人民法院具有天然的中立性，通过人民法院的审判活动，可以综合考虑到各方当事人的利益，可以有效地减少各项行政审批程序及步骤，降低维权成本，提高公平效率，最大限度维护社会公平正义，保护当事人的合法权益。