完善诉讼制度 实现由“员”到“岗”的转型

完善诉讼制度 实现由“员”到“岗”的转型 

 

河南省新乡市中级人民法院院长、全国审判业务专家 袁荷刚 

 

司法责任制改革可以说是从一个旧的“生态系统”演化到新的“生态系统”的过程。该“生态系统”有其内在的演化逻辑，“让审理者裁判、由裁判者负责”，其内在的逻辑关系实质上是人—岗—责的关系。员额制改革完成后，随之而来的是需要解决“岗”的问题，也就是要落实法官在哪里行使裁判权。这就涉及审判权运行机制、诉讼制度以及机构体制等一系列改革整体推进。本文以诉讼制度改革的视角进行相关探讨。

 

庭审：法官岗位之界定

 

亲历性是司法的一项基本属性，司法亲历性是审案和判案的统一，其基本内涵和要求是：审判案件以庭审为中心，事实证据调查在法庭，定罪量刑辩论在法庭，裁判结果形成于法庭，全面落实直接言词原则，严格执行非法证据排除制度等。换言之，裁判者对案件事实的认定，应当从法庭审理中直接获得，而不能从庭前程序、庭外干预、案卷材料或口头汇报中获得。因此，法庭应是法官审理案件的主要场所。

 

庭审之所以重要，首先体现在跟其他审判环节相比，庭审是进行实质审理并决定最终结果的环节，法院对案件审判的功能主要靠庭审来实现。庭审是对各种证据进行集中展示、集中审查的环节，庭审是最有条件也最有利于实现司法公正的环节。庭审是最中立的诉讼环节，又是最公开透明的环节，还是诉讼参与人最多的环节，通过各诉讼参与人的参与和发表意见，有利于法庭兼听，作出客观公正的判断。总之，庭审是裁判者（法官）亲历司法的真正岗位之所在。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“以审判为中心”规定其中，作为司法改革的内容之一，更加说明充分发挥审判特别是庭审的作用是确保案件处理质量和司法公正的重要环节，也只有将法官置于法庭之上，才能真正实现法官员额制的核心价值。

 

困境：对我国诉讼制度的检视

 

以审判为中心不仅要求在形式上突出审判活动的诉讼地位，更重要的是审判活动必须实质化。这就对案件分流、程序分类、审级分层等诉讼制度和司法制度提出一系列基本要求。检视我国三大诉讼法，目前制度设计及运行上仍存在诸多不足和实践困境：

 

一是简繁划分标准不尽科学，案件分流机制有待完善。简易案件简化处理，是世界各国的通行做法。实现案件的繁简分流，有利于将更多的司法资源用于重大复杂疑难案件。我国三大诉讼法中虽然都对简易程序作了规定，但对案件难易程度的划分主要是依据案件涉及的标的额大小、当事人数量、案件事实是否清楚明确、社会影响等，缺乏明确的案件归类规定，并没有从根本上解决案件的繁简分流问题；同时还存在案件在适用简易程序审理过程中，若发现案情复杂的可以转为普通程序审理，这使得简易程序的适用也具有某种不确定性。

 

二是缺乏独立的庭前准备程序，影响了以审判为中心诉讼制度的构建。庭前准备对于庭审具有基础保障作用，尽管我国三大诉讼法规定了证据交换和庭前会议程序，但只是从属于审判程序，缺乏独立性，适用的主体也是法官，难以阻却法官对案件做出先入为主的判断，同时对庭前会议的功能和效力缺乏明确的规定，内容比较简单不便掌握和操作。

 

三是证人、鉴定人出庭作证相关制度不完善，导致该制度难以真正落实。三大诉讼法虽然对证人、鉴定人出庭作证作了专门规定，但对证人、鉴定人出庭的时间界限、费用负担以及鉴定人出庭人员范围缺乏具体实施规范及配套措施，导致实践中操作性不强。另外有关证人、鉴定人出庭的保障制度立法规定也仍然不足。

 

四是法律援助、代理制度不完善，难以形成控辩平衡。辩护、代理制度是以审判为中心的诉讼制度不可或缺的一个关键要素，但是我国诉讼法中指定辩护范围过窄，律师代理及法律援助范围尚不能覆盖整个诉讼程序，律师的作用难以有效发挥。

 

五是审级制度定位不准，造成审判重复性和同质化。不同审级的程序功能存在差异，一审是诉讼要素最完备的程序，又是二审的前提和基础，一审应更加重视案件事实的发现和证据的全面调查，其功能应该侧重于事实，而上诉审程序则更多侧重于法律适用及法律争议的审查。但目前我国诉讼制度中，缺乏事实审、法律审功能的明确界定，对不同审级职能定位不准从而形成不同审级审判内容和任务实质上的同质化和重复性。

 

六是法官职业标准缺乏分类分层，不能适应案件分流及程序分类的审判需求。与案件分流、程序分类、审级分层相适应，法官职业化的标准也要进行不同类型和层次的划分。比如英美法系中，根据具体程序所承担的不同功能设置有小额法官、治安法官与普通法官，初审法官与上诉法官等多层的专业化分工体系，而辅助人员类别上则包括破产法官、司务法官、审前事务官等等，庞大而精细的专业化分工系统方可保障法官聚焦核心工作。尽管我国法官法也设立有法官等级制度，但只是法官资历和待遇的符号，没有设立与之资历相适应的审判权限和程序。

 

路径：诉讼制度构造与完善

 

一是完善简繁分流机制，设置简易法官。建议对我国简易程序及小额速裁案件的适用标准及案件类型具体化，统一适用标准，明确繁简程序的转换规则，以增强实际操作性和灵活性。同时设立简易法官和主审法官，简易法官可由法官助理或没入额的法官担任，将适用简易程序的案件交由简易法官办理，而由主审法官处理重大和复杂案件，形成简案快结难案精审的审判工作大格局。

 

二是构建独立的审前准备程序，设置预审法官。建议建立独立的审前准备程序，进一步优化庭前准备环节，明确庭前会议工作的工作内容及任务：证据开示、归纳案件争议焦点，庭前调解，撰写庭前准备工作情况报告等。完善诉答程序，建立答辩失权制度，确保为法官开庭审理提供充分保障。设置预审法官，可由法官助理担任，实现与主审法官相分离，有效避免法官先入为主、先定后审。

 

三是完善证人、鉴定人出庭作证制度，是实现庭审中心的基本要求。建议立法上进一步明确证人、鉴定人出庭的范围，以及出庭作证的权利义务，完善证人保护措施和程序，明确证人、鉴定人保护机关职责；明确警察出庭作证的案件范围、启动主体及程序、出庭作证规则等。

 

四是扩大律师辩护、代理的权限范围，对一些特定案件实行律师强制代理制度，进一步扩大法律援助的范围。

 

五是完善审级制度，科学界定审级分工。一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实和法律争议、实现二审终审，再审重在依法纠错、维护裁判权威。