着力破解“送达难” 在细节处彰显公平正义

着力破解“送达难” 在细节处彰显公平正义 

 

云南省高级人民法院院长 张学群 

 

随着依法治国的全面推进，人民群众的法治观念不断增强，对司法工作有了更高的期盼，不仅关注法院的工作，更看重自身对公正的实际感受。在实践中，除了一直以来倍受关注的执行难之外，有一个更常见、更普遍、更容易被忽视的难题，并被人民群众直观地接触到、感受到、体验到的，这就是“送达难”。

 

一、“送达难”带来的危害

 

送达属于审判辅助程序，一般不容易引起人们的重视和关注。但对于每个案件来说，送达又是实实在在的诉讼环节。特别是近年来，随着案多人少矛盾和社会诚信缺失现象的进一步加剧，送达中存在的种种问题逐渐暴露出来，并受到越来越多的关注。

 

1.损害当事人诉权。高效、及时、准确的送达是保障当事人诉讼权益的程序基础。从民事案件看，送达时间过长最直接的副作用就是一方当事人趁机转移财产或拖延诉讼，更为恶劣的是有的当事人故意提供虚假送达地址，导致法院直接送达不能，转而采用公告送达，并可能因此对被公告的受送达人诉权造成损害。在刑事案件中，被告人处于被羁押状态，漫长的等待过程会在被告人的心中逐渐发酵为对司法公正的质疑。一般情况下，刑事案件被告人对自己会被判处什么样的刑罚是有心理预期的，除了个别冤错案件外，一般不会对判决产生过于强烈的对抗情绪。但个别刑事案件送达过程过长，被告人拿到手上的是落款为几十天甚至是几个月前的裁判文书，就会引发被告人的不满情绪，成为被告人不服法服判的重要因素。

 

2.影响审判进程和诉讼效率。如果送达地址明确、送达行为规范、受送达人配合，送达本不应成为占用大量诉讼资源的环节。但现实情况是，上述三个因素往往不能同时满足，产生的后果就是审判进程一拖再拖、一延再延。如因穷尽其他手段找不到受送达人就要登公告（公告期60天），诉讼期限就被延长了，法官不得不暂停诉讼进程来完成送达，结果本可以用于办案的时间却花在了跑腿、找人、做笔录上。当诉讼进程被延长，当事人又不能客观看待时，自然而然会发出“诉讼难，打官司烦”的感叹，从而动摇对司法公正的信心。

 

3.导致案件程序问题。近年来，因送达问题导致判决被改判、撤销，或因送达问题引发申诉闹访时有发生。如乔某房屋买卖合同纠纷案，在一审判决生效后进入再审程序，某中院作出再审裁定认为：原审法院在向被告邮寄送达开庭传票时，地址欠详未实际送达开庭传票。在没有穷尽所有直接送达手段，即公告送达，违反适用公告送达程序的法定条件，原审判决违反法定程序，可能影响案件正确判决。因此，撤销原判并发回重审。这类因送达问题影响到裁判效力的案件，既造成了司法资源的浪费，又导致了人民群众对法院工作的不信任和不满意。

 

二、“送达难”产生的原因

 

“送达难”问题的产生，是内外因素相互交织、各种矛盾相互作用的结果。

 

1.内源性因素。一是重视不够。从法律规定上看，案件审判的审限规定极为严格，承办法官也十分重视审限要求，但是审判辅助环节的规定却较为宽泛，且送达工作多为法官助理、书记员承担，有的法院送达工作是执行局或法警队干警承担。由于一直以来对审判辅助人员管理的重视程度远不及对法官管理的重视程度，由此导致了有的案件在审判辅助环节上拖沓阻滞。在审判阶段消失的“抽屉案”问题，悄然存在于审判辅助阶段，特别是送达阶段。二是案多人少矛盾突出。以云南法院为例，近年来受理案件数量平均增速在15%以上，2015年较上年同期更是陡升26.77%，达到43.4万件的高点。昆明市、玉溪市的升幅分别达到33.88%和34.21%。而与此相对应的是2015年云南全省法院人员增幅仅为2.32%，案多人少的矛盾进一步加剧。与此相应，送达工作量的增加与送达力量不足的矛盾也随之加剧。三是送达工作管理有待加强。一方面，送达工作的内部管理精细化程度不够。在各级法院成立审管办以后，对审判流程的监督大大加强，但对审判辅助流程的监督还较为薄弱，有的法院内部还缺乏对审判全流程节点和送达工作流程的精细化管理和行之有效的监督，对审判辅助环节的管理较为粗放。另一方面，还存在送达机制衔接不畅问题。送达不仅涉及法院部门间的协调配合，还涉及上下、平级法院间的协调配合。如委托送达因为涉及不同层级、不同部门在不同环节对送达进行协作，所以稍有不慎，就会出现送达衔接不畅。

 

2.外源性因素。一是当事人送达地址不清。立案时，入口信息不准确，原告提供不出被告的详细住址和联系方式，且又无法找到被告，或是原告虽然提供了被告住址，但被告已不在此居住且联系方式已改变等情况时有发生。当事人住所地因城市规划、职业变化、拆迁、搬迁等出现变化，实际居住地与身份证登记的地址不一致的情况也时有发生。这些情况都导致了送达工作困难。二是当事人对送达工作不配合。实践中，部分当事人出于逃避承担法律责任的动机，拒不签收诉讼文书或故意躲避送达，以此拖延诉讼进程。随着经济下行压力加大等原因，一些借款人无力偿还，主动选择逃避诉讼成了此类案件送达的难题。此外，人身损害案件和劳动争议案件中被告人往往由于缺乏偿债能力而躲避等原因，也增加了送达难度，影响了法院正常的审判活动。

 

三、破解“送达难”的对策措施

 

“送达难”是审判细节处的“病灶”，既要果断出手，重点解决，又要绵绵用力，久久为功。

 

1.高度重视破解“送达难”问题

 

送达作为诉讼的重要程序环节，是人民群众直接体验到法院工作的神经末梢，可以带给人民群众对法院工作最直观的感受。送达工作应引起高度重视，形成一股从上到下、从里到外做好送达工作的强大合力，真正让人民群众在每一件案件的细节处体验到司法的人文关怀、感受到公平正义。

 

2.创新多元化送达模式

 

一是组建专业化队伍集中精准解决个案难题。集中送达实质是通过在法院内部建立专业化团队来承担送达工作，主要适用于在受送达人躲避及不配合的情况下，对通知来院领取、电子送达、邮寄送达等方式无法送达且不适合转交、委托送达的诉讼文书。集中送达的模式可采取主审人团队、小组送达（小集中）的模式，也可从合理配置审判资源的角度出发，采用全院统一送达（大集中）的模式。

 

二是探索借助外部力量协助送达。发挥邮寄专递的重要作用。建立健全与邮政管理部门的工作联动，制定有效机制，细化邮件交接流程，提高投递人员业务能力，使邮寄送达发挥更大作用。调动人民陪审员的积极性。借助人民陪审员与人民群众联系紧密的优势，充分调动他们在协助开展送达工作上的有利因素，通过合理方式让他们参与开展送达工作。借网格化社会管理的力量。随着网格化社会管理体系的建立与完善，社会管理更加规范和精细，可主动向当地政法委报告，争取支持，借力网格化管理体系提高送达工作效率。探索运用社会力量参与送达。采取有效方式，依法引入社会力量参与送达工作，切实破解“送达难”。寻求基层组织协助。充分发挥基层组织作用，与基层组织建立起有效的工作联动机制，应用基层组织力量协助开展送达工作。

 

3.全面推行送达地址确认制度

 

一是完善当事人签署送达地址确认书制度。由当事人填写送达地址确认书，根据当事人确认的送达地址进行送达，是解决民事案件“送达难”的重要手段。法院应在立案阶段切实把好入口关，引导当事人准确、规范、完整地填写送达地址确认书，在审判、执行过程中，采取有效措施全面落实送达地址确认制度，并对该制度的落实情况进行跟踪问效。

 

二是推动民事诉前送达地址确认机制的推广和运用。送达地址确认制度在审判实践中面临的问题是，部分案件中当事人拒不到法院应诉，拒不签署送达地址确认书，也不提供送达地址，在此情况下，送达地址确认书很难形成。为解决此问题，在最高人民法院近期出台的《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》明确规定“当事人在纠纷发生之前约定送达地址的，人民法院可以将该地址作为送达诉讼文书的确认地址”。对此，人民法院可发挥司法能动作用，将送达关口前移，对易发生诉讼纷争的领域或行业，通过召开新闻发布会、联席会议或发出司法建议等方式宣传、引导、推动相关领域或行业重视诉前地址确认工作，提前应对，以便进入诉讼环节后提高送达效率。该项机制的运用将对提高金融借贷类案件诉讼效率起到重要作用，同时，随着此项机制的公众知悉度提高，该机制还可以更广泛运用到各类民事活动中，从而提高民事案件送达工作效率。

 

4.依靠信息化手段提高送达效率

 

一是完善和推广电子送达。电子送达是未来开展送达工作的重要方式。要充分运用各类电子平台，为愿意接受电子送达的受送达人提供安全、高效、便捷的电子送达服务。并通过多渠道宣传引导，增进受送达人对电子送达的接受度，充分发挥电子送达的作用。

 

二是利用网络公告提升公告送达质效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十八条规定：“公告送达可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告，发出公告日期以最后张贴或者刊登的日期为准。对公告送达方式有特殊要求的，应当按要求的方式进行。公告期满，即视为送达”。要根据实际情况因地制宜应用好现有法律规定，发挥网络公告成本低、速度快、受众广等优势，有效节约司法成本，提高公告送达工作质效。

 

5.完善制度层面的定位和规则

 

一是建章立制，认真执行送达工作相关规定。送达工作作为一项实操性、事务性工作，民事诉讼法及司法解释主要在原则性和重点环节进行规定。在实践中，面对具体的工作细节，还需要进一步规范化和标准化。要根据实际工作需求，制订合理的送达工作流程和规范，并配合制订相应的送达工作通报制度、考核机制和奖惩机制，奖优罚懒，有效调动送达工作人员积极性。

 

二是通过立法修订，健全完善送达法律规定。可以考虑缩短公告的期限。公告期长短对增进送达效果不明显，能否有效送达主要在于公告方式的知悉度。综合衡量和考虑实际情况，适当缩短公告时间是解决“送达难”的可行之策。扩充电子送达文书种类。电子送达90%以上都是受理通知书、举证通知书、廉政监督卡等程序性文书，而判决书、调解书等实体类文书是不被允许的，这在很大程度上限制了电子送达的使用，更造成很多重复劳动，这与大力倡导电子送达提高送达效率的初衷不符，可对电子送达文书种类作适度扩张。

 

送达作为一项重要的诉讼程序，对诉讼的顺利开展，当事人诉权保护和裁判结果的实体公正都有着重要意义。关于如何全面加强和改进送达工作，云南高院近期制定了系列文件，并出台相应保障措施，在这方面作了积极探索。这些举措的效果有待于实践检验，但每做好一件有利于送达的工作，就可以为公正司法增添一份力量和光彩，就可以让人民群众对司法公正有更多的获得感，就可以为法治中国建设添一块砖加一片瓦，让人民群众在案件的细节处感受到公平正义。