检察监督与监察监督相互关系辨析

北京大学法学院教授 姜明安

 

宪法和《人民检察院组织法》规定,人民检察院是国家的法律监督机关。2016年12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的“关于国家监察体制改革试点工作的决定”确定,国家监察机关对所有行使公权力的公职人员依法实施监察,由国家监察机关监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守的情况。那么,检察监督和监察监督是一种什么样的关系呢?

 

笔者认为,根据我国宪法确立的人民代表大会体制,我国未来检察监督和监察监督共同构成国家监督体系,二者应是一种相互配合和相互制约的关系。

 

首先,检察监督和监察监督是相互配合的。其配合主要表现在下述四个方面:其一,监察机关对公职人员行使监察,通过对相应监督线索的审查、分析,如认定公职人员存在腐败、渎职性质的违法乃至犯罪行为,即启动调查或侦查程序,通过调查、侦查,确定行为人涉嫌职务犯罪,即移送检察机关依法提起公诉；其二,检察机关依中共十八届四中全会关于“对行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为”实行检察监督,探索建立检察机关提起公益诉讼制度的要求,以及第十二届全国人大常委会第十五次会议“关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定”,在行使对行政违法行为和行政违法不作为监督职责的过程中,发现有公职人员违纪、违法和腐败、渎职问题的线索,应将问题线索移交监察机关调查、处置；其三,监察机关在对公职人员行使监察职能过程中,发现有与之相关的非公职人员的公民法人或者其他组织实施的属于检察机关自侦范围的刑事案件线索,应移交检察机关侦查；其四,检察机关根据《人民检察院组织法》,在对公安机关实施的刑事强制措施行为和侦查行为、人民法院的审理、裁判、执行行为、以及监狱、看守所实施检察监督的过程中,发现有公职人员违纪、违法和腐败、渎职问题的线索,应将问题线索移交监察机关调查、处置。在以上四个方面,检察监督与监察监督均必须互相配合,才能有效实现二者的监督目标和任务。无论哪一方缺少另一方的配合,其监督的目标和任务都不可能有效实现。

 

其次,检察监督和监察监督又是相互制约的。其制约主要表现在下述四个方面:其一,行使检察监督职责的检察人员必须接受监察机关的监督。因为行使检察监督职责的检察人员均是公职人员,而所有公职人员都必须接受监察监督。即将在全国建立的国家监察机关不同于现在的行政监察机关,行政监察只能对行政公职人员进行监督,而未来的国家监察机关将被赋予对所有公职人员(包括国家检察机关的检察人员和国家审判机关的审判人员)进行监督的职权与职责；其二,监察机关在监察过程中实施涉及公民人身权和公民、法人、其他组织财产权的刑事侦查行为或刑事强制措施行为,如查封、扣押、冻结、搜查、留置等,必须接受检察机关的监督。监察机关在监察过程中实施的这些刑事侦查行为或刑事强制措施行为,过去和现在由公安机关实施时,必须根据《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》接受检察机关的监督。今后国家监察机关实施这些行为,当然同样应当接受检察监督；其三,监察机关在对检察人员依法履职行为进行监督检查过程中,可对其贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法行为和职务犯罪行为进行调查和直接作出处置决定。这里监察监督针对的检察人员“依法履职行为”当然包括检察人员依法履行检察监督职责的行为。此种监察监督显然是对检察监督的一种重要制约；其四,检察机关对监察机关移送提起公诉的涉嫌职务犯罪的案件,依法应当进行审查,决定是否提起公诉。检察机关经审查,如认为监察机关移送提起公诉的涉嫌职务犯罪嫌疑人不构成犯罪或具有《刑事诉讼法》第十五条、第一百七十三条、第二百七十九条规定的情形,可以作出不起诉的决定,对于主要犯罪事实不清,证据不足的,可以退回监察机关补充侦查。检察机关对监察机关移送提起公诉的涉嫌职务犯罪案件材料的此种审查监督,无疑是检察监督对监察监督的一种重要制约。

 

即将在全国全面展开的国家监察体制改革涉及整个国家监督制度的重构,特别涉及检察监督与监察监督关系的重构。国家在对这一关系的重构设计(制定《国家监察法》、修改《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》)时,必须非常注重对二者相互配合和相互制约关系的设计。

 

只有设计好二者相互配合关系的机制,才能保证国家法制监督的效率；只有设计好二者相互制约关系的机制,才能防止行使监督权的监督者滥用监督权,最大限度保障被监督对象的合法权益和国家监督在法治的轨道上运行。