中国环境资源审判的新发展

最高人民法院环境资源审判庭庭长 郑学林 

 

2016年以来，各级人民法院深入贯彻落实党中央和习近平总书记关于生态文明建设和绿色发展的决策部署，坚持围绕中心、服务大局，立足司法本职，以现代环境司法理念为引领，以执法办案为核心，以环境资源审判专门化为总抓手，创新体制机制，完善裁判规则，加强理论研究，建设专业队伍，开拓创新、奋发有为，人民法院环境资源审判工作取得新进展。

 

一、进一步树立现代环境司法理念

 

各级人民法院积极推动创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念在环境资源审判领域的贯彻落实，以现代环境司法理念引领审判工作。2016年6月，最高人民法院发布《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》，提出了严格执法、维护权益、注重预防、修复为主、公众参与的现代环境司法理念，为环境资源审判工作的开展指明了正确方向。

 

（一）树立严格执法理念。各级人民法院严格执行环境资源法律制度，依法独立公正审理各类环境资源刑事、民事和行政案件。依据国家和省级国土空间主体功能区规划，充分考虑各类功能区的不同定位要求，依法保障经济社会健康发展。通过严格执法传播法治声音、培育法治精神、汇聚法治力量，推动形成人人依法履行环境保护义务的良好社会氛围。

 

（二）树立维护权益理念。各级人民法院将维护人民群众环境权益作为环境资源审判工作的出发点和落脚点，注重处理好环境公共利益与个体利益的关系。依法严格贯彻损害担责原则，坚持污染者治理、损害者赔偿、开发者养护、受益者补偿，严厉制裁环境违法侵权行为，合理分担生态环境损害责任，保障人民群众在健康、舒适和优美的环境中生存与发展的权利。

 

（三）树立注重预防理念。各级人民法院针对环境污染和生态破坏所具有的隐蔽性、滞后性、不可逆性以及治理工作任务艰巨的特性，适度强化能动司法，依法加大预防原则的适用力度，及时采取行为保全、先予执行措施，预防环境损害的发生和扩大。充分发挥行政审判和环境行政公益诉讼的作用，防止存在重大生态环境风险的项目开工建设。

 

（四）树立修复为主理念。各级人民法院遵循恢复性司法理念，落实以生态环境修复为中心的损害救济制度。灵活运用补种复绿、增殖放流、限期修复、劳务代偿、第三方治理等生态环境修复责任承担方式及履行方式，探索建立环境资源修复案件执行回访制度、专项环境修复基金制度、招投标制度，提高生效裁判执行的质量和效率。

 

（五）树立公众参与理念。各级人民法院遵循新环境保护法所确立的公众参与原则，坚持专业审判与公众参与相结合，全面推行人民陪审员参与案件审理，建立环境资源审判专家库。完善司法便民和司法救助措施，畅通人民群众环境权益救济渠道，保障人民群众的知情权和监督权，引导公众有序参与环境治理。

 

二、依法审理各类环境资源案件

 

各级人民法院充分发挥审判职能作用，依法惩处污染环境、破坏资源等犯罪，监督、支持环境资源行政主管部门依法行政，妥当处理各类环境资源民事纠纷，加大对人民群众环境权益和环境公共利益的保护力度。

 

（一）刑事审判工作。各级人民法院坚持罪刑法定原则，注重惩治、教育和预防相结合，全面贯彻宽严相济的刑事政策，充分发挥环境资源刑事审判职能，依法保障自然资源和生态环境安全。2016年，全国法院共受理各类环境资源刑事案件20394件，审结18874件，生效判决人数23727人。其中，受理环境污染犯罪案件2072件，审结1847件，生效判决人数2944人；受理破坏自然资源犯罪案件18322件，审结17027件，生效判决人数20783人。2016年，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，加大对环境资源犯罪的处罚力度，首次将生态环境损害作为定罪量刑标准。2016年12月，最高人民法院发布8起环境污染犯罪典型案例，有效指引执法办案。

 

（二）行政审判工作。各级人民法院充分认识行政审判对于合理开发利用自然资源、预防环境污染和生态破坏方面的重要作用，坚持监督和保障并重。2016年，全国法院共受理各类环境资源行政案件35177件，审结29126件。2016年3月，最高人民法院发布10起环境行政保护典型案例，体现了人民法院充分发挥行政审判职能，既依法监督、及时纠正行政机关的不作为和违法作为，督促环境保护行政主管部门依法履行职责，加强信息公开，也通过对合法行政行为的确认和支持，引导行政相对人遵守环境保护法律法规，依法承担相应责任。

 

（三）民事审判工作。各级人民法院坚持损害担责、全面赔偿原则，充分发挥环境资源民事审判职能，依法保障人身权、财产权及各项环境权益，追究污染环境、破坏资源行为人的民事责任，促进生态环境修复改善和自然资源合理开发利用。2016年，全国法院共受理各类环境资源民事案件90769件，审结84664件。其中，受理环境污染和生态破坏侵权纠纷案件3116件，审结2532件；受理涉自然资源开发利用案件物权、合同、侵权类纠纷案件87653件，审结82132件。2016年7月，最高人民法院发布10起矿业权民事纠纷典型案例，对于依法保护矿业权流转，保障矿产资源合理开发利用，促进资源节约与环境保护，发挥了良好的评价指引功能。

 

三、依法保障环境公共利益和国家权益

 

各级人民法院认真贯彻落实环境保护法关于公益诉讼的规定以及全国人大常委会授权检察机关在试点地区提起公益诉讼决定的要求，积极稳妥推进环境公益诉讼审判工作，依法审理了一批重大典型环境公益诉讼案件。2017年3月，最高人民法院发布10起环境公益诉讼典型案例，充分发挥示范引导作用，促进环境公益诉讼案件裁判尺度的统一。

 

（一）依法审理社会组织提起的环境公益诉讼案件。2016年，全国法院共受理社会组织提起的一审环境民事公益诉讼案件63件，审结35件。案件类型涵摄大气、水、土壤、海洋、森林、濒危植物、人文遗迹、自然保护区、乡村等多个环境要素的保护，涉及地域由原先集中在三四个省份扩展至21个省、市、自治区。通过江苏泰州“天价”环境公益诉讼案、腾格里沙漠环境污染系列公益诉讼案、福建南平破坏林地环境公益诉讼案等一批重大环境公益诉讼案件的依法审理，充分体现了环境公益诉讼对于加强生态环境保护的宣示效果和示范意义。

 

（二）依法审理检察机关提起的环境公益诉讼案件。2016年2月，最高人民法院发布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，加大对试点地方法院的监督指导力度，保障检察机关提起公益诉讼案件的正确审理。自2015年7月1日试点工作开始至2017年3月，全国法院共受理检察机关提起的一审环境公益诉讼案件571件，审结88件。其中，民事公益诉讼案件受理59件，审结8件；行政公益诉讼案件受理511件，审结79件；行政附带民事公益诉讼案件受理1件，审结1件。江苏省高级人民法院和徐州市中级人民法院审理的江苏省徐州市人民检察院诉徐州市鸿顺造纸有限公司环境公益诉讼案，贵州省福泉市人民法院审理的锦屏县人民检察院诉锦屏县环境保护局不履行法定职责行政环境公益诉讼案等，社会关注度高、影响大，促进了行政机关依法履行生态环境保护职责。

 

（三）探索审理国家生态损害赔偿诉讼案件。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》以及中央深改组《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》，最高人民法院积极开展生态环境损害赔偿制度的探索，加强对省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼试点工作的监督指导力度。山东、贵州、江苏等试点地区法院完善相关程序规则，依法及时受理生态环境损害赔偿案件，为构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度提供有力司法保障。

 

四、持续推进环境资源专门审判体系建设

 

各级人民法院按照最高人民法院的要求和部署，着力构建包括审判机构、审判机制、审判规则、审判理论以及审判团队在内的“五位一体”专门审判机制，为充分发挥环境资源审判职能作用提供保障。

 

（一）持续推进环境资源审判专门机构建设。最高人民法院指导各级法院因地制宜建设环境资源审判专门机构，进一步明确环境资源审判职责范围和案件类型，为统筹发挥环境资源刑事、民事、行政审判功能奠定组织基础。截至2017年4月，全国31个省、市、自治区人民法院设立环境资源专门审判机构946个，其中审判庭296个，合议庭617个，巡回法庭33个。河北、江苏、福建、江西、山东、河南、广东、广西、海南、贵州、湖南、重庆、云南、四川、吉林、青海、甘肃、新疆等18个高级人民法院设立了专门环境资源审判庭。福建、贵州、江苏、海南、重庆设立三级环境资源审判组织体系。其他高级人民法院均指定了相关审判部门负责环境资源审判工作。149个中级法院和128个基层法院设立了专门环境资源审判庭。

 

（二）持续推进环境资源案件管辖制度改革和专业化审理。各级人民法院按照“四五”改革纲要部署，积极推进环境资源管辖制度改革。贵州、江苏、湖北、广东、河北、青海、新疆、北京、海南等地法院对污染环境或者破坏生态、损害后果跨行政区划以及环境公益诉讼等其他类型的环境资源民事案件实行跨行政区划集中管辖。着力推进京津冀、三江源、长江流域等重点区域环境资源案件管辖制度改革。2016年3月，最高人民法院发布《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》，要求充分利用海事法院跨行政区划管辖的优势，探索建立长江流域水资源环境公益诉讼集中管辖制度。2016年9月，最高人民法院组织召开京津冀法院环境资源审判工作联席会议，三地法院签署《环境资源审判协作框架协议》，成立协作领导小组，加大京津冀环境资源司法保障力度。推进环境资源案件专业化审理，实行民事、行政乃至刑事案件统一由一个审判机构审理的“二合一”或者“三合一”归口审理模式。18个设立专门环境资源审判机构的高级人民法院中，贵州、河南、青海实行“二合一”归口审理模式；福建、江苏、河北、重庆、海南、四川、新疆实行 “三合一”归口审理模式；云南实行刑事、民事、行政审判以及公益诉讼案件执行“三加一”归口审理执行模式。

 

（三）探索构建多元共治机制。在准确把握司法权边界的前提下，各级人民法院积极建立与公安机关、检察机关、环境资源行政主管部门之间的执法衔接、协调配合机制，围绕审判执行中发现的问题，及时提出司法建议推动生态环境综合治理。2016年6月，最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，要求各级人民法院主动与诉讼外的纠纷解决机制建立对接关系，指导其他纠纷解决机制发挥有效作用。贵州、云南、福建、江苏、重庆、河北、广东、广西、天津等地法院推动建立与检察机关、公安机关和环境资源行政主管部门的工作衔接互动，构建多元共治的环境资源保护机制。

 

五、不断提升环境资源法治保障水平

 

各级人民法院认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，努力打造一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的环境资源审判专业化团队，不断提升服务和保障生态文明建设与绿色发展的能力和水平。

 

（一）加强理论研究。最高人民法院依托环境资源司法研究中心及理论研究基地、实践基地，推进理论创新，强化实证研究，培养专业人才。开展环境司法专门化、气候变化、公益诉讼等重大课题理论和实证研究，围绕环境公益诉讼、矿业权流转、民法典绿色化、环境损害司法鉴定等课题举办各类学术会议11次，梳理并翻译国外近20个国家环境公益诉讼立法和环境公益诉讼典型案例进行比较研究，充分发挥了环境司法理论实证研究引领职能。

 

（二）落实公众参与。各级人民法院严格落实立案登记制，完善司法便民和司法救助措施，依法保障人民群众的环境诉讼权利。全面推行人民陪审员参与案件审理，建立环境资源审判专家库，加强司法公开力度。最高人民法院指导各级人民法院结合“6·5”环境日积极开展环境司法主题宣传活动，召开新闻发布会、座谈会等专门会议，发布环境资源审判白皮书，发布典型案例，有效提升了公众环境保护意识和环境司法的社会影响力，使公众参与原则落到实处。

 

（三）拓展对外交流。为应对全球环境问题日益突出，气候变化、跨界污染和污染物转移等重大挑战，各级人民法院致力于加强环境资源审判领域的国际交流合作，以司法手段推动绿色发展，维护全球生态安全。截至2017年5月，最高人民法院组织“气候变化司法应对国际研讨会”等环境司法国际研讨会7次，选派20余名环境资源法官赴英国、法国、美国、印度、巴西等国家访问交流，接待来自欧盟、美国、澳大利亚、巴西、韩国的环境资源法官及专家学者30余人次，与外方合作培训中国环境资源法官260余人次。

 

经过各级人民法院的不懈努力，中国环境资源审判工作取得了很大的进展。在推进生态文明建设的进程中，人民法院将继续深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于生态文明建设和绿色发展的决策部署，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，坚持司法为民、公正司法，为推动绿色发展、营造碧水蓝天、建设美丽中国而努力奋斗。

 

（原文链接：http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2017-06/07/content_126328.htm?div=-1）