拓宽案件范围完善行政公益诉讼制度

中国政法大学教授、中国行政法学研究会会长 马怀德

 

中国政法大学宪法行政法学专业博士研究生 孔祥稳

 

◎拓宽行政公益诉讼范围:在国有资产保护、国有土地使用权出让监督等方面充分履行职责,承担维护公共利益的责任;将食品药品安全案件纳入行政公益诉讼范围;

 

◎正确认定怠于履职情形:是否有效制止相对人的违法行为,可以作为确定行政机关是否履职到位的重要参考标准;

 

◎明确审判程序中具体问题:起诉期限应当从行政机关收到检察建议后一个月开始起算为宜;应当明确公益诉讼人的具体诉讼权利义务。

 

2015年7月1日,第十二届全国人民代表大会常务会员会通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(下称《决定》),授权最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的公益诉讼试点工作。随即,最高检发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》(下称《方案》),对检察机关提起公益诉讼的目标、原则、主要内容等作出规定。12月16日,最高检通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(下称《办法》),进一步部署检察机关提起公益诉讼试点工作。2016年2月22日,最高法通过了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。2017年1月4日,最高检首次发布五个公益诉讼指导性案例,以案例的形式较为系统地总结了这一阶段试点工作的经验。

 

检察机关提起公益诉讼试点工作已经开展一年有余,随着相关制度的逐步确立,各试点地区检察机关提起公益诉讼的工作已经初见成效。与此同时,公益诉讼实践中,也遇到一些问题,亟待认真研究总结。笔者认为,针对实践中遇到的问题,可以从以下方面予以完善:拓宽行政公益诉讼案件的范围;完善和规范诉前程序;对审判程序中存在的一些具体问题予以明确。

 

进一步拓宽行政公益诉讼的范围

 

《方案》和《办法》将行政公益诉讼的范围限定在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让三个领域,《方案》同时还明确,试点期间重点对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。目前,检察系统所公布的行政公益诉讼案例绝大多数属于生态环境和资源保护类案件,其他领域尚未出现代表性案例。从当前行政公益诉讼的整体状况来看,在试点取得一定成效的前提下,既应当突出重点,也应当兼顾其他。

 

首先,应当着力拓展试点案件类型。各试点地区检察机关应当积极尝试提起其他类型的行政公益诉讼,在国有资产保护、国有土地使用权出让监督等方面充分履行职责,承担维护公共利益的责任。国有资产保护类案件应当涵盖国有资产监管者违法行使、怠于行使监管权,在经营决策中存在重大过错,导致国有资产流失等情形;国有土地使用权出让类案件应当涵盖行政机关违反国有土地使用权出让时间、条件等限制,违法出让土地的案件。

 

其次,在行政公益诉讼领域应按照《决定》对公益诉讼案件范围的规定,可以将食品药品安全案件纳入行政公益诉讼范围。目前,在区分民事公益诉讼和行政公益诉讼的基础上,将食品药品安全类案件主要限定在民事公益诉讼领域。可以推测,之所以如此规定,一个原因是食品药品安全领域的案件大多数有特定的受害人,无需通过行政公益诉讼追责。但事实上,食品药品安全领域的违法履职或怠于履职行为不一定侵害特定当事人的权益,如行政机关在相关标准制定、审批等方面履职不当或不履职,即使尚未侵害到特定个人的生命健康权益,同样可能侵犯公益。因此,在下一步制度建构中可以将食品药品安全案件纳入到行政公益诉讼范围中。

 

再次,可以考虑在现有制度基础上进一步扩展行政公益诉讼案件的范围。尽管“公共利益”这一概念本身具有高度的不确定性,很难对其进行严格的定义,但可以通过对“公共利益”的特性进行归纳,描述出大概范围。按照湖北省十堰市郧阳区检察院诉该区林业局行政公益诉讼案中的归纳,公共利益具有六个特性:主体是不特定的多数人;具有基本性,涉及国家和社会共同体及其成员生存和发展的基本利益;具有整体性和层次性;具有发展性;具有重大性;具有相对性。循此标准可以看出,在目前已经确定的几类案件之外,尚有一部分侵害公共利益案件未被纳入到行政公益诉讼范围当中。

 

在下一步制度构建当中,可考虑将不当使用政府财政资金、不当设置与维护公共设施造成公共利益受损、规划领域和公共建设领域的违法审批,以及其他导致社会公共卫生、经济秩序、公共安全受到严重损害的行为,纳入到行政公益诉讼的范围当中,进一步拓宽行政公益诉讼的范围。事实上,审判实践中已经出现过类似案例。对于此类案件,检察机关应当积极担负职责,维护公共利益。

 

规范诉前程序,正确认定怠于履职情形

 

为了提高检察监督效率,节约司法资源,《方案》设置了诉前程序。在提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况书面回复检察机关。从试点情况来看,诉前程序发挥了较大的分流作用,减轻了司法压力,同时也体现了对行政自制的尊重。但是,目前的诉前程序依然存在进一步完善的空间。部分检察机关对诉前程序的重要性认识不够,尤其是诉前程序与起诉环节的对接尚不完善。各级检察机关应当密切关注诉前程序的进展,对发出检察建议后相关行政机关的整改情况进行调查核实,确保诉前程序不走过场。因为诉前程序是必经阶段,相关行政机关在诉前程序阶段拒不纠正违法行为或不履职法定职责,有可能出现因处置延迟而导致公共利益受损扩大的现象。可考虑增设临时禁止令制度,在发现违法线索时,由检察机关预先申请禁止令,暂时控制相关行为,防止损害进一步扩大。

 

此外,当前试点中所反映出来的一大问题是,经过诉前程序,部分行政机关已经着手履职或部分履职,但依然未充分履职,或未履职到位。在这种情况下,判断行政机关是否构成怠于履职存在一定难度。从目前各地行政公益诉讼案件的审理情况可以看出,相关行政机关是否充分履职通常成为庭审的争议焦点。

 

最高检公布的第八批指导性案例阐释了部分典型怠于履职情形,应当予以重视。有的被告机关收到检察建议后及时向相关单位发出了整改通知,并回复了检察机关,但一直未能有效制止违法行为,导致社会公共利益持续处于受侵害状态;有的被告机关对侵权人进行行政处罚后,未依法履行后续监管职责,也未申请法院强制执行;有的在行政公益诉讼案中明确提出,检察机关在判断相关行政机关是否尽到法定职责时,行政相对人违法行为是否停止可以作为一个判断标准。由此可见,是否有效制止相对人的违法行为,可以作为确定行政机关是否履职到位的重要参考标准。但需要注意的是,在大规模环境污染等类型案件中,违法行为所导致的后果不一定能够在短时间内迅速清除,会在一段时间内继续存在。在这种情况下,应当以违法行为是否停止,国家和社会公共利益是否脱离被侵害状态为判断标准,而不应当以结果是否完全消除为标准。

 

对审判程序中存在的具体问题予以明确

 

第一,明确起诉期限。现有规范未对行政公益诉讼起诉期限作出明确规定。根据《办法》第56条规定,该办法中未规定的内容适用行政诉讼法及相关司法解释,即行政公益诉讼的起诉期限应当遵循行政诉讼法和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。其中一个关键问题是,起诉期限应当从何时开始计算?从现有制度设计来看,因为检察建议是提起行政公益诉讼的必经程序,经该程序相关行政机关在一个月内依然拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的,检察机关才可提起行政公益诉讼。因此,起诉期限应当从行政机关收到检察建议后一个月开始起算为宜。

 

第二,明晰诉讼主体身份。《方案》《办法》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》都规定了检察机关以“公益诉讼人”的身份提起行政公益诉讼,但《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》同时还规定了检察机关“诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定”,这在一定程度上造成了检察机关诉讼身份的模糊。实践中,部分受案法院甚至要求检察机关在起诉时提供法定代表人身份证明、组织机构代码证等材料。在下一阶段,两高应当联合出台相关程序规则,明确公益诉讼人的具体诉讼权利义务。

 

第三,进一步明确抗诉、上诉相关规则。按照《办法》,检察机关认为一审法院未生效的判决、裁定确有错误的,可向上一级法院提出抗诉,但《办法》并未规定被告对一审判决不服应当如何上诉。按照行政诉讼法相关规定,被告对一审判决、裁定不服,可以向上一级法院提起上诉,对判决的上诉期限为15天,对裁定的上诉期限为10天。在抗诉案件中,检察机关的身份由“公益诉讼人”转化为“抗诉机关”;在上诉案件中,原审被告的身份转化为“上诉人”。

 

第四,正确理解和适用撤诉规定。在公益诉讼制度构建过程中,检察机关是否应当被允许撤诉,有较大争议。《办法》第49条确立了有条件的撤诉,并给予了检察机关一定的裁量权限:“在行政公益诉讼审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的,人民检察院可以变更诉讼请求,请求判决确认行政行为违法,或者撤回起诉。”需要注意的是,检察机关作为公益代表提起诉讼,在撤诉把握上要更加审慎,即使诉讼请求已经实现,也应当考虑通过请求判决原行为违法等方式,宣告原行为的违法状态,维护客观法秩序。