巡回法庭框架下环境资源审判的专业化建设

最高人民法院 武建华

 

党的十八届四中全会决定提出，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。最高人民法院第一、第二巡回法庭分别于2015年1月28日、31日在广东深圳、辽宁沈阳挂牌。2016年11月1日，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《关于最高人民法院增设巡回法庭的请示》，同意最高人民法院在南京市、郑州市、重庆市、西安市增设巡回法庭。会议强调，要注意把握好巡回法庭的定位，处理好巡回法庭同所在地、巡回区以及最高人民法院本部的关系，发挥跨行政区域审理重大行政和民商事案件的作用，更好满足群众司法需求，公正高效审理案件，提高司法公信力。最高人民法院于2016年12月28日、29日，在南京市、郑州市、重庆市、西安市挂牌成立第三、第四、第五、第六巡回法庭。巡回法庭的设立，是深化司法体制改革、建设社会主义法治国家的重要举措。

 

为推进生态文明建设提供有力司法保障，积极回应人民群众关切，最高人民法院于2014年6月成立了环境资源审判庭。两年来，全国各级人民法院在环境资源审判机构设置、人员配备、案件审理等专门化、专业化建设方面取得了巨大成绩。与此同时，我们也要看到，在巡回法庭框架下，大量环境资源案件下沉，审判人员分流，对于环境资源审判队伍建设提出了新的更高的要求，也使得环境资源审判的专业化问题凸显。如何按照习近平总书记提出的“五个过硬”的标准，打造一支政治素质高、业务能力强的专业化审判队伍，是进一步做好环境资源审判工作的关键。因此，环境资源审判庭与巡回法庭如何协调解决培养专门人才问题，已是当务之急。

 

一、正确认识新形势下环境资源审判专业化问题

 

要不断丰富环境资源审判专业化的内涵。环境法具有公益性、复合型、专业性、恢复性、职权性等特点，其内在规律要求环境资源审判必须走专门化、专业化的道路。但是专业化不等于技术化，专业化也不是封闭化。环境资源审判有特性，也有三大审判的共性。要随着经济社会和科学技术的发展，与时俱进，勇于创新。巡回法庭的主审法官在专业化上要具备能写书、能讲课、能办案、能调研、能接访五个方面的能力。争做牢固树立“四个意识”的排头兵，能够牢牢把握刑法、民法、行政法的基本精神，争取政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，保障人民群众合法权益，促进社会和谐。

 

要充分利用好巡回法庭这个新舞台。目前巡回法庭仍然采取合议庭合议制，每位主审法官均有可能参与办理其他领域的案件，如何继续保持其专业化水平，存在较大的不确定性。但是环境资源审判领域恰恰需要这样的条件，各地法院采取的“二合一”“三合一”审理模式，就发挥环境资源审判的整体效能而言优势明显。巡回法庭作为司法改革的试验田，可以先行先试，在最高人民法院层面开创新型审理模式，探索科学审理规则。

 

要将巡回法庭打造为专业化交流平台。从巡回法庭主审法官的构成来看，六个巡回法庭均配备了9名主审法官，其中有1名刑事法官、1名行政法官、7名民商事法官。每位主审法官之前分散在本部各业务部门，均有自己的主要研究领域，业务素养已经积累了多年。环境资源审判专门人才，本质上也是复合型人才。在人才汇聚的巡回法庭，环境资源审判专业化有了更开放的人文环境，“三人行，必有我师”，兼容并包、取长补短才是提升司法能力的最佳途径。

 

二、妥善处理好巡回法庭与本部等几个方面的关系

 

关于巡回法庭与本部的关系。巡回法庭是最高人民法院派出的常设审判机构，与最高人民法院其他部门同属于最高人民法院内设机构。巡回法庭审判工作受最高人民法院本部指导和监督，代表最高人民法院行使审判权，其作出的判决、裁定和决定，即为最高人民法院的判决、裁定和决定。不可否认，本部对各巡回法庭的指导必须是经常性的，也必须是一致性的，才能保持司法裁判的统一性。但是，从以前的业务部门垂直单线对下指导，到条块结合的多重指导，难度明显加大。本部负责对司法解释、司法政策的起草工作，其间如何征求各巡回法庭的意见，如何共同进行调查研究值得进一步细化。

 

关于各巡回法庭之间的关系。六个巡回法庭之间是平行关系，只是管辖区域的不同。但是就环境资源审判而言，各地域的案件类型是很不相同的。巡回法庭的优势是掌握本区域内环境资源案件情况，可以借助丰富的案件资源，展开深入研究；劣势是各巡回法庭如果固守在自己少数主要案件类型之中，就会存在视野不够开阔的问题。各巡回法庭之间也要加强交流，特别是就新类型案件在裁判之前有必要和本部共同磋商，达成共识。

 

关于巡回法庭与巡回区内的各级人民法院的关系。巡回法庭负责对巡回区内各级人民法院进行业务指导，宣传贯彻本部对环境资源审判的司法解释、司法政策，通过个案监督统一裁判标准。对巡回区内各级人民法院遇到有重大影响的环境资源案件，从统一把握的角度，是否可以考虑在逐级请示制度基础上，先报巡回法庭备案。

 

关于巡回法庭与环境资源主管部门的对接关系。重大环境资源案件普遍跨行政区划、社会影响面广、矛盾复杂交织，其妥善解决有赖于各级党委、政府的大力支持，也非常需要与环境资源主管部门加强对接。巡回法庭既有与本辖区内环境资源主管部门对接的便利，同时也存在地域限制的局限性，本部和巡回法庭应加强这方面的沟通，不断完善应急联动对接机制。

 

三、逐步建立有利于法官专业化培养的体制机制

 

建立大数据共享机制。在大数据条件下，本部和巡回法庭的联系更加紧密，主审法官对大数据利用能力的提高，可以节约司法资源，提高工作效率。当前，环境资源审判庭与信息中心联合打造的环境资源数据分析平台，必将对环境风险的提前研判能力和统一裁判尺度发挥出巨大效能。

 

建立与主审法官的联系制度。本部法官的专业化分工已经比较成熟，在目前本部和巡回法庭对主审法官双重领导体制下，如何保持巡回法庭主审法官的专业化，建立有效的联系制度是必要的。本部和巡回法庭的主管领导在业务调研、工作安排方面应考虑主审法官的专业化分工。巡回法庭为主审法官能够参与本部的调研提供时间上的保障，本部也要大力支持主审法官完成巡回法庭的各项工作。主审法官要根据本部的要求，积极完成专项调研任务、典型案件、新类型案件汇报等具体工作。建立健全对主审法官的科学考核制度，鼓励优秀人才脱颖而出。

 

建立与理论研究基地的联系制度。环境资源审判庭已经与中国人民大学、武汉大学、天津大学等高校联合建立了理论研究基地，怎样把理论研究基地的智库功能嫁接到各巡回法庭，尤其是环境资源审判法官身上，也是下一步需要考虑的问题。更为重要的是，理论研究基地需要把实务操作中的好的做法进行论证，然后以司法文件或司法解释的方式推广，实现理论研究和实务操作的有机结合。

 

建立与司法实践基地的联系制度。环境资源审判庭在全国中基层人民法院设立的十五个司法实践基地，同时也分布在各巡回法庭辖区内，如何充分发挥司法实践基地的作用，需要本部和巡回法庭共同研究制定有效联系制度。就司法实践基地形成的好的做法、发现的新类型案件，应该建立一个定期交流论证的制度，将个别案件成果转化为指导性的理论成果，形成良性互动。为保证司法实践基地作用的充分发挥，有必要建立合理的奖励激励机制。

 

建立联合教育培训制度。教育培训工作是帮助法官坚定正确政治方向、树立科学司法理念、全面提高司法能力的有效手段。教育培训应当不留死角，要避免教育培训工作只在小范围内开展，必须打通纵向和横向业务交流机制。本部组织的环境资源审判业务培训应当邀请各巡回法庭主审法官参加，巡回法庭组织的业务培训也要邀请本部专家和其他巡回法庭相关主审法官进行指导、交流。