把握立法新要求迈向良法善治新时代

湖南省人大法制委主任委员 钟实

 

党的十九大报告把“坚持全面依法治国”作为十四条新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一,并明确提出“深化依法治国实践”。当前,我国正处在开启中国特色社会主义新时代的重要时刻,全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治。法治基石在立法,为此,十九大报告明确提出,要科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。

 

深刻理解科学立法

 

科学立法的核心在于立法要尊重和体现社会发展的客观规律、尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律以及法律体系的内在规律。在地方立法实践中,实现科学立法,要做到以下四点:

 

首先,要遵循客观规律。地方立法所要遵循的客观规律是事物发展的一般规律,现实生活中,衡量的标准是人民群众最关心的实际效果。地方立法除了遵循不与上位法相抵触这条“法制统一”原则外,还应当遵循最重要的客观规律就是要从实际出发。习近平总书记指出,不是所有的法都能治国,不是所有的法都能治好国。要立良善之法,立管用之法。

 

其次,要掌握立法的内在规律。制定一部法规,要有明确的切入点,即明确法规所调整的社会关系。如安化黑茶条例,要考虑到底是以黑茶发展保护角度为切入点,还是以保护文化遗产角度为切入点,在立法时要确定所要调整的社会关系。现实中,一部法规不是一个包罗万象的“口袋”,它往往只调节某种社会关系。

 

再次,要注重立法的协调性。法律法规之间的协调、和谐是法制统一的重要体现。地方立法分为两个层次,市州立法与省级立法,这两者之间的关系应当是点与面的关系。省里与市州对同一事项立法,省里要多考虑面上的规定,如省里已经有城市综合管理条例,市州是否还需要再制定一个面上的城市综合管理条例,值得认真考虑。市州可以分解,选好切入点,如在城市绿化、市政设施、道路桥梁等方面立法。此外,地方立法还要考虑这个法规与其他法规之间的关系,法规与法规之间是相互联系、相互协调的。

 

最后,要正确处理政策与法律的关系。一般而言,政策是国家为实现一定的政治、经济、文化等目标任务而确定的行动指导原则。政策只有通过国家权力机关的立法活动,才能上升为法律。立法中,有些政策还在适用、调节阶段,不要急于转换为法律。当然,立法应当主动适应改革和经济社会发展需要,通过立改废等多种方式,确保重大改革于法有据,在法治下推进改革,在改革中完善法治。

 

准确理解民主立法

 

科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。民主立法的核心,在于立法要为了人民、依靠人民。实现民主立法,必须坚持人民的主体地位,在立法工作中,通过立法座谈会、听证会、论证会、实地调研等方式进一步拓宽人民群众参与立法的途径,使立法更好地汇聚民意、集中民智,体现人民的利益和需求。在立法中,往往法规起草部门、相关政府部门、人大有关专门委员会的意见很容易收集,而人民群众参与立法的有关声音却很少,意见也很难收集。因此,在立法中要特别注意听取专家学者、人大代表、政协委员、民主党派成员等社会各界的意见。要综合参考立法各方的意见,协调方方面面,围绕立法规范的内容达成共识。

 

立法应当通过民主的方式进行已经是一种共识,而立法程序上的民主一直未得到应有的重视。立法实践证明,良法的产生有赖于民主的立法程序。从这个意义上讲,具有民主性的立法程序堪称孕育良法之母。立法要有程序规范,不能随意改变。一般而言,立法中主要有三个程序:一是编制立法计划程序,二是修改法规程序,三是审议法规程序。科学编制立法计划是保障立法质量的源头。现在设区的市、自治州尚处于立法工作初始时期,拍脑袋立计划,没有法律文本,哪个部门积极性高就立哪个部门的法,哪个官大就按哪个的意见办等现象常有发生。立法计划是建立在科学论证的基础上,一般立法计划分两档,一档是当年的立法计划,一档是调研论证项目。在实践中,即使是有立法选题,立法也不是容易的事,要起草、协调,征求方方面面的意见。立法项目有文本,也需要经过起草部门的协调,法工委才能进入论证程序,法工委论证,主任会议确定后,再向党委报告。

 

切实贯彻依法立法

 

十九大报告将依法立法与科学立法、民主立法相并列,在立法上过去多强调“科学立法”“民主立法”,现在将“依法立法”与前两者并列,说明我们党在新的历史时期对立法工作提出了更高要求。“依法立法”可以从三个层面去理解:

 

一是不越权,也就是不超越立法权限。对于设区的市、自治州在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面的立法权限一直有广义与狭义上的理解。今年,全国人大常委会法工委编制印发了《法律询问答复选编》,对立法权限作了广义的理解,内容比较丰富。但是市州人大在立法时遇到与立法权限有关的问题拿不准,要及时与全国人大、省人大多沟通、商量。

 

二是不抵触,也就是不与法律、行政法规相抵触,设区的市、自治州立法还要不与省级立法相抵触。这里的“不抵触”与“不一致”是有区别的,不一致是表述不同,而不抵触是不矛盾。在地方立法中,要严格遵守行政处罚法、行政许可法、行政强制法中对地方立法权限的规定,不要简单地认为处罚越多越好,处罚多会给企业生存的环境带来不利影响,立法的目的不是处罚,而是规范、调整、引导。

 

三是依照立法程序立法。任何立法活动都离不开一定的程序,立法程序与立法活动的关系如同行为的手段方法与行为的目标。依法立法要求立法部门在立法的时候,一定要遵守宪法法律设定的程序和实际权力的授权界限。在立法实践中,地方性法规到底是二次审议通过,还是三次审议通过比较合适?按照立法法规定,列入常务委员会会议议程的法律案,一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。地方立法参照执行。但是如果前期介入充分,调整的法律关系比较简单,法规二次审议通过也是可行的。各地要从自身实际出发,在保证立法质量的基础上,兼顾效率,来选择审议的次数。