环境公益诉讼的困境探究

重庆法院 郑文华

 

随着科学技术飞跃性的突破，全球经济的迅速发展，保护生态环境、促进人与自然的和谐已成为地球村共同的目标。而保护环境能够成为全球共识，也暗示着全球的环境污染已经到了足够严峻的地步。纵观世界各国环境状况，为提高国际地位，改善人们的生活水平，发展经济成了诸国的首要目标。而在发展的同时，各国对法律制度的建设和环境问题的认识却没有跟上经济发展的步伐，最终我们依赖的环境深受荼毒。当环境已经到达它自身修复极限时，这种不利益便反映到了人们身上。所谓“亡羊补牢，为时不晚”，为了人类的代际利益以及长远发展，对于环境保护法律制度体系的完整建构势在必行，以期扭转当前对环境污染、破坏的惨痛局面。

 

我国的环境保护法律制度体系在不断的建构中，虽前后陆续出台了不同程度的针对环境污染的救济措施，收效却甚微。在严峻的社会形势下，我国《立法法》最新确立了设区市级以上的对于环境保护的地方立法权，也于2015年1月1日正式实施了号称史上最严的《环境保护法》，并陆续出台了关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释等关涉环境问题的法律法规，由此，我国的环境保护制度的构建上了一个新的台阶。

 

一、环境公益诉讼概述

 

（一）公益诉讼的概念

 

作为一个经济学的现象，“公地悲剧”这个故事充分的体现出公益诉讼在现实生活中的必要性，为防止公有环境资源被私人或者私企等作为私人财富占有使用以致使其作为一个公共资源的普遍利益受损，公益诉讼便应运而生。公益诉讼主要针对社会公共利益受到的私人损害，而由适格主体向具有管辖权的法院提出的诉讼，旨在维护多数人的公共权益不受侵害的一种公力救济方式。公益诉讼起源于古罗马时期，在资本主义市场经济中逐步发展完善，并成熟于日、美等发达资本主义国家。

 

公益诉讼相对于私益诉讼的特殊性在于：公益诉讼维护的是社会公共利益。所谓社会公共利益是指特定范围内的广大公民均能享受到的权益，即由广大人民群众自由使用，而此种利益非营利、公益性的特性更易被私人所觊觎，从而侵害广大公民对于公共利益的合法权益，如此便需要公益诉讼来维护公共权益。而环境公益诉讼则是针对由于环境问题侵害广大公民权益而引起的诉讼，就目前的社会形势来讲，环境问题日益严重，更需要人类的关注。

 

（二）我国的环境公益诉讼的法理基础

 

随着改革开放后我国经济的迅猛发展，独具中国特色的市场经济也在迅速地蓬勃发展，在社会市场经济的不断作用下，公益诉讼这一法律术语也于1990年左右进入我国理论学界的眼帘，在理论界学者多年的不断研究探索中逐步发展成熟，并在学者们不遗余力的倡导建议下方逐渐步入我国法律制度的框架之中。在诉讼法学的角度下，环境公益诉讼分为民事环境公益诉讼、刑事环境公益诉讼和行政环境公益诉讼，三种类型以不同的方式对环境问题做出了更为全面的规制，在我国理论学界刑事方面并不存在公益诉讼之说，刑事诉讼主要就是由检察机关代表国家去维护社会公共利益，其本身的性质既带有公益诉讼的特性，且行使着强于公益诉讼的权力，去惩戒侵害被侵害人的合法权益、社会公共利益、集体利益的不法分子。因此，在我国学界一般不讨论关于刑事公益诉讼问题。

 

（三）我国环境公益诉讼的法律体制

 

针对环境公益诉讼问题，《民事诉讼法》第五十五条明确了提起环境和消费者公益诉讼在我国的地位以及对于其他法律法规中关于公益诉讼的规定有了法律基础。而《侵权责任法》中仅针对环境侵权问题的个人提起的民事诉讼方面的关涉归责原则、双方的举证责任以及责任分配等问题根据污染环境类型的特殊性作出了贴合实际的规定。《刑法》对于污染环境引起严重法律后果的应受到刑法处罚的行为规定了相应的刑事处罚措施。新《环境保护法》的出台让环境问题的解决、公益诉讼的提起以及相应的法律责任都有了法律基础。相关司法解释对于基础法律条文内容的明确更有利于法官对于相关法律条文的适用。法律上关于公益诉讼的架构已经搭建，虽有不完善之处，却也是一条康庄大道，但关于公益诉讼相应的配套措施却未能有效的与公益诉讼践行配合。

 

二、环境公益诉讼的提起主体

 

环境公益诉讼的特殊性在于环境侵害的特殊性：环境污染一般所造成的侵害表现为长期性、缓慢性的特点，其是由多种因素长期积累扩张而成的，对于人身体的危害所造成的疾病也常是具有较长的潜伏期，在此种情形之下，一般很难判断出疾病是否与环境污染有直接关系，保存证据方面也存在困难，公民从而更难以伸张权利和寻求司法救济。环境侵害以上的特殊性注定使关涉环境公益诉讼的相关程序也具有区别于其他程序的特殊性，其中便包括公益诉讼的启动主体。

 

环境公益诉讼多元化的诱因使公益诉讼制度在各国得到了蓬勃发展，横向比较了各国环境公益诉讼的启动主体，主要有以下几种类型：关涉环境保护的相关行政机关，这里简称环保机关；司法项下的检察机关；社会项下的社会组织；公民个人。相较于一般民事诉讼，环境公益诉讼综合其本身公益性质，其特点是启动主体与案件之间可以不具有直接利害关系，但启动主体依旧应具有相应的诉讼主体资格。四种公益诉讼启动主体的联合，更有利于实现司法正义和环境正义，更能有效的保护我们的栖息之地不受侵害。在全民参与的模式下，国家力将环境污染行为扼杀于襁褓之中。

 

（一）环保机关

 

1.环保机关作为环境公益诉讼启动主体的必要性。法律规定各级人民政府环境保护主管部门根据其行政等级对职权范围内的环境保护工作实施统一监督管理，其他负有环境保护监督管理职责的部门根据法律的相关规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。由此可见，环保机关作为国家的行政机关是依法成立的行使国家行政职权的行政部门，也是政府的一部分。其在环境公益诉讼方面具有较大的优势：其一，环保机关行使行政职权已达不到行政处罚的目的，单位对环境问题的消极不作为行为影响了环境保护的进程。其二，环保机关具有专业技术以及相关事项鉴定能力。平衡了双方的诉讼能力方面的需求。其三，环保机关掌握大量单位污染环境的第一手资料。这打破了原告方的举证困难的困境，环保机关可有效利用这些证据主张关涉环境的社会公共利益。

 

2.环保机关在我国公益诉讼中的法律地位。第十八届五中全会上提出了关于环保部门独立于行政系统之外的要求，即实行在省级以下环保机构监测监察执法的垂直管理制度，如此调整便于环保部门对本辖区范围内的环境问题实施统一监督管理，更有效的防止了在环保部门内部滋生腐败和遏制了地方保护主义的生长，这给予了环保机关作为环境公益诉讼启动主体的生长的土壤。且有必要将地方政府、有关部门在履行职责的同时执行环保法律的真实情况接受执法监督。环保部对地方政府从“监督”到“约谈”的进化体现了这一特征，但其效果甚微。

 

《民事诉讼法》第五十五条将“法律规定的机关”作为可以提起环境公益诉讼的主体之一，而纵观当前的法律法规，仅有《海洋环境保护法》中规定了相关行政机关可以提起公益诉讼，范围之狭窄，可见一斑。对于“规定的机关”的范围，亟待进一步明确。

 

（二）检察机关

 

1.检察机关作为公益诉讼启动主体的必要性。检察机关存在的意义即作为司法机关代表国家行使公权力去维护公共利益。其主要职责是行使检察权代表国家追究犯罪分子的刑事责任，除此之外，检察机关对于管理环境保护的有关机关的国家工作人员有侦查立案权。但环保机关所做出的行为仅是违规时，也只是属于内部行政法律关系，不受检察机关监督，为防止行政系统和司法系统的脱节，检察机关应有对环保机关提起行政诉讼的权利，检察机关维护公共利益的特点正与公益诉讼的法理基础相吻合，所以检察机关适合提起行政诉讼。另检察机关可利用支持起诉权在其他主体提起公益诉讼时进行诉讼支持，以助公益诉讼的顺利进行。

 

除具有一定的法理基础外，检察机关具有着其它得天独厚的条件去提起环境公益诉讼，主要由以下几个方面：其一，检察机关的侦查权、检察权、立案权等一系列权力助其有效提起公益诉讼。在权力范围内检察机关可以充分的获得有关证据。其二，其还具有着法律方面的专业知识，并且其有能力负担相应的检测、鉴定费用，还免去了高昂的律师费的需求，节约了大量司法资源。其三，检察机关能有效防止环保机关的违法和不作为等行为对环境的伤害。

 

2.检察机关在我国公益诉讼中的法律地位。对于检察机关是否可针对环保机关的违规或者行政不作为行为提起行政公益诉讼以及是否可针对企业单位的污染环境行为提起民事环境公益诉讼？我国学界存在一定的争论。行政公益诉讼在我国的法律体系中尚未出现，但在学界却引起了诸多人的探讨研究，其在我国的可行性也值得进一步探索和考虑。对于检察机关的起诉资格问题，在我国法律体系中的体现主要见于全国人大常委作出的检察机关提起公益诉讼试点的决定，这充分肯定了检察机关对民事环境公益诉讼的作用。但仍需对检查机关提起公益诉讼的权利进行进一步范围的扩展。

 

（三）社会组织

 

1.社会组织作为公益诉讼启动主体的必要性。环保机关和检察机关是由我国的国家性质和政权形式决定其存在的，具有一定的行政色彩和一定的官方性，当政府陷入失灵之时，便需要民间力量来补充其能力的缺失。在公益诉讼制度的创建中，社会组织便是提起公益诉讼最好的选择。其一，社会组织具有一定的公益性，其本身存在的意义即为社会公共利益服务。其二，社会组织具有一定的组织性，有能力组织起些许大型活动，有资本提起公益诉讼。其三，社会组织在公益诉讼中对抗的是企业事业单位，相较于公民个人来讲，社会组织具有较强的对抗能力，同时也具有较大的影响力。

 

2.社会组织在我国公益诉讼制度中的法律地位。我国《民事诉讼法》在第五十五条明确了社会组织启动环境公益诉讼的法律地位，并且新修《环境保护法》的第五十八条也详细规定了社会组织的资格要求，在允许其作为公益诉讼启动主体的同时，缩小可提起民事公益诉讼的主体范围，有利于保障公益诉讼案件的质量以及防止诉讼爆炸情况的发生。《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中对于社会组织的相关内容进行了具化，更完善了环境公益诉讼制度，这为社会组织在公益诉讼中大展身手敞开了大门。

 

（四）公民个人

 

1.公民个人作为公益诉讼启动主体的必要性。公民个人是社会群体中的一员，其作为主体不仅享受着社会公共利益，对于公共利益受到损害也必然会涉及到公民个人的利益。由于公共利益与私人利益具有一定的不可分性，且对于环境的侵害主要具象在个人身上，并主要表现为对于公民人身财产的侵害，所以公民个人作为社会公共利益损害的利害关系人应该作为启动主体针对损害问题提起公益诉讼。由于享受社会公共利益的对象是不特定的多数人，不具有现实利害关系的人基于未来的可期待利益也可启动公益诉讼。

 

2.公民个人在我国公益诉讼中的法律地位。《民事诉讼法》以及相关的其他关涉环境问题的单行法中均未将公民个人规定为公益诉讼的启动主体。若公民个人由于环境污染等原因受到实际侵害，则其只能依据《侵权责任法》来向侵权者主张自己的权利，或者公民个人可以向相关社会组织申请，由其承担起提起环境公益诉讼的任务，然而当社会组织因为种种原因拒绝了之后，公民个人又该如何维护自己的权利呢？还有那些尚未受到侵害且想保障自己预期利益的人，只能是望洋兴叹。虽然法律规定对于环境污染引起的侵权诉讼实行举证责任倒置方式来减轻原告的责任负担，但从《侵权责任法》的角度很难去预防伤害的发生，只能在事后寻求救济，且成本问题对于原告本就是个负担，原告依旧处于不利地位。

 

三、提起环境公益诉讼的诱因

 

环境本是人类赖以生存的基础，保护环境不受侵害更是每个人的义务，对于目前频发的环境问题又是有何而起呢，对此笔者认为环境问题的诱发存在着多方面的原因，与环境保护相关行政部门的行政不作为或者行政违法违规、排污单位对于环境问题的不在意以及商人的趋利心理等多方面的问题诱发了环境问题的产生，下文仅就行政机关方面和排污单位方面的诱因进行进一步探讨。

 

（一）行政机关方面

 

《环境保护法》第五条明确了在环境保护方面的保护优先原则，为贯彻环境保护的原则，当政府出台的政策在环境利益与其他利益尤其是经济利益冲突时，应以环境利益为先。但事实是多数情况下地方政府为了地方政绩、经济发展而抛弃环境利益。美国关于环境方面的政策均受到管制和监控，其代表即是环境影响评价制度不仅对于关涉环境问题的规划和建设项目进行评价，对于联邦政府出台的相关政策也受其制约。政府的决策深刻影响着人们的日常生活，对政策采取环评措施十分必要，而我国法律中的环境影响评价制度针对的仅是规划和建设项目。政策影响着环境甚至整个社会发展的走向，当然包括牵涉到环境问题的相关政策，对此笔者认为不能将政府信条奉为最高，应克服权力至上的传统思想，秉承依法治国的理念，将对政策的环境影响评价制度纳入我国法律体系。

 

各地人民政府环境保护的相关机构在对单位的排污行为进行审批、监测、监督时行政执法措施不到位，工作人员的懈怠而不能及时有效的掌握企业单位的排污情况，环境影响评价机构被利益所驱使对规划和建设项目不能进行正确的环境影响评价，环境监测机构消极怠工等等，致使不能对单位违规排污进行及时有效的制裁。或虽对其进行了制裁，却达不到制裁的目的。地方保护主义的泛滥忽视了对于环境问题预防为主的原则，更深刻的影响了环境保护的步伐。从而导致环境问题愈发严重，直至影响到人类的正常生存。

 

（二）排污单位方面

 

排污单位在损害环境利益的同时也创造着社会财富和维持着社会稳定。商业利益是商人追逐的根本，商人的趋利心理或为了单位以后的正常发展，守法意识淡薄的单位通常对于环境方面的法律法规采取逃避措施。比如单位在一般情况下违法排放污染物或不正常运行防治污染设施，而在相关行政机关进行督导检查时临时恢复正常标准。由于违法排污被相关行政机关抓住的可能性较低，且非法成本本身不高，因此单位对于违法排污行为通常呈放任状态。在社会激烈的竞争中，多数单位在利益衡量之下却得出了“守法吃亏”的结论，这种观念也深刻地荼毒了单位的思想。环境侵害行为往往是伴着社会财富的增加，公共福利的产生，单位的排污行为在侵害广大民众利益的同时，还给社会带来了一定的社会价值。由于公民在受到侵害的同时，也享受着他们带来的福利，并且单位解决了一定人员的工作问题，从而对于单位的排污行为通常不会给予强烈的反抗，因此相关单位通常不畏惩罚而继续进行超标排污。

 

四、环境公益诉讼的困境

 

新修《环境保护法》自2015年1月1日出台以来，经过1年多实践的检验，环境公益诉讼制度依旧存在诸多问题：

 

（一）启动主体范围过窄

 

如上所述，我国法律对于公益诉讼的启动主体仅规定了社会组织和法律规定的有关机关。关于社会组织的法律规定体现了公益诉讼制度的发展趋势；而法律规定的有关机关在环境相关法律中的体现却微乎其微，屈指可数。而检察机关的公益诉讼启动资格也没有在法律条文中明确规定，更没有涉及其提起行政公益诉讼的职能与资格，当然作为试点使检察机关提起公益诉讼将是一个很好的开始；公民个人虽是社会公共利益的享受者，也根本没有资格去提起公益诉讼。如此不仅阻碍了我国环境公益诉讼制度的发展和构建，也使环境问题得不到及时有效的解决，从而违反了代际利益，并影响了后代人的长远发展。

 

（二）社会组织方面

 

在我国当前的公益诉讼体系中，社会组织是提起环境公益诉讼的主导力量，其在我国的公益诉讼中占据着绝对性的比例，由此可看出其在我国公益诉讼中的重要性。社会组织对公益诉讼的提起尚存在诸多阻碍和需要考虑的因素，而在公益诉讼审判的进程中,也不乏影响公益诉讼进程的问题出现，而这些问题或将影响诉讼最终的裁判结果。

 

1.社会组织受案范围不明确。社会组织是具有一定自治性的组织，关于是否提起公益诉讼受其内部自身的制约，或者说社会组织内部机制可根据其本身需要来决定，在决定的同时一般并没有一个始终如一的答案。普遍存在的问题是社会组织对于何种程度的环境污染、何种程度的损害后果可进行公益诉讼并没有一个具体、统一、确定的标准，如此将存在诸多因素影响公益诉讼的提起，由此对于某些利害相关人向社会组织申请提起那些影响力不大、损害后果尚未足够严重或自认为可能证据不足、不能为本组织带来名誉利益的案件，很多社会组织不予提起公益诉讼，如此不利于公民环境保护诉求的实现以及未来的长远发展。

 

2.社会组织缺乏相应的诉讼资源。能提起公益诉讼的社会组织都具有非营利性和公益性的特点，而正是由于社会组织的非营利性，其组织本身多数并没有充分的资金资源来支持完成一场公益诉讼。社会组织的公益性特点也表明其不会或者不应向环境公益诉讼的利害相关人索要活动资金等，而现实告诉我们一般环境公益诉讼都将产生高额的诉讼费用，再者公益诉讼的相对方一般是具有较强诉讼能力较大的企业单位，对于高昂的律师费、环境问题的鉴定费等难以支付的社会组织也难以在诉讼中获胜，公益诉讼双方资源、地位、力量不均衡也可能导致诉讼结果的不公平。

 

3.社会组织受政府机构制约。一般情况下，企业事业单位承担着地方的经济发展，其在排放污染物污染环境的同时也造福了一方百姓和减少了一批失业者，从而稳定了社会治安，保一方经济增长。如此体现了排污单位的社会有用性和具有相当程度的价值正当性，地方政府则为了一方利益或者本区域政绩等极易对其进行保护，由此则阻碍了社会组织对公益诉讼的提起或者是地方保护主义阻碍着公益诉讼进程。另外，社会组织诉求的胜利可能会挫败一方经济，如此将可能引起政府的报复，例如不让相关社会组织的年检过关等，从而为了社会组织的长远发展，其很可能放弃与政府利益的对抗。

 

（三）公众维权意识薄弱

 

公民的维权意识相对来说比较薄弱，若未直接损害到公民个人的利益，他们一般不会选择去行使保护环境的权利，即使涉及到其未来的可期待利益。例如，公民对于排污单位造成的污染一般在考虑到企业带给他们的便利或者对于企业的污染行为的严重程度不了解时，只要不涉及本身现实中的利益，都不太想去招惹是非。一般来说，中老年人多身患癌症，除了患者本人生活习惯所带来的影响之外，或多或少会受周围所接触的环境污染的影响，然而，一般人选择独自承受，或者根本想不到是其他什么原因引起的，由此单位的违法排污行为得不到有效遏制，仅在环境污染造成特别严重且具有普遍一致性的疾病时，公众方可能寻求司法救济。

 

五、完善环境公益诉讼法律体系

 

（一）建立公益诉讼社会服务机制

 

公益诉讼在现行制度的保驾护航下，依旧存在诸多问题，为使公益诉讼能更好的服务于人们，社会组织能更好的发挥其自身独特的作用，应针对社会组织在公益诉讼中暴露出的问题去寻找更好的解决方法，对此笔者有以下几点建议：其一，建立社会组织受案标准公开制度，并设立相应的监督机制以确保社会组织能充分反映民意，为他们争得一美好的生存环境。其二，建立公益诉讼的专门基金，设立专业律师协助协会，以保障公益诉讼的顺利进行。其三，建立提起公益诉讼的社会组织的补偿机制，提高社会组织的积极性。其四，呼吁社会对公益诉讼的支持，以期唤醒公民的社会责任意识。

 

（二）有条件的放宽启动主体类型

 

关于公益诉讼的启动主体问题，学界虽有诸多争论，但笔者认为环保机关、检察机关、社会组织、公民个人都应该被设置为公益诉讼的启动主体。首先，环保机关虽为行政机关，但不可抹杀其在公益诉讼中的优势，针对民事公益诉讼双方主体的平等地位问题，笔者认为适当限制和环保机关在公益诉讼中的权利，以平衡双方在民事公益诉讼中的地位即可。其次，建立行政公益诉讼，使检察机关成为有权利对环保机关的行政不作为等行为提起行政公益诉讼；为解决部分学者对于检察机关提起民事公益诉讼是越权行为的观点，笔者建议对于检察机关对民事环境公益诉讼的提起设置前置程序，即对环保机关的通知等限制条件。再者，公民个人应被设立为公益诉讼的启动主体，虽说双方实力悬殊，但关涉公民个人现实或预期利益等，应作为公民的保底救济措施赋予公民以公益诉讼的启动资格，并为防止诉讼爆炸对公民的起诉条件进行设置限制条件并严格审查。

 

（三）严格贯彻公众参与原则

 

公众参与原则的贯彻不仅存在于环境公益诉讼阶段，应贯穿环境问题事前预防、事中监督、事后救济的始终。任何公民和社会组织都享有保护环境的权利，同时也都负有保护环境的义务，权利义务的统一有利于实现公众参与原则，提高公众环境意识和环境法制观念。为了贯彻该原则，应保证政府及时的公开环境信息和发布环境违法企业的名单，排污单位及时的公开环境影响评价报告书全文和公开自身环境信息，以确保公众的环境知情权、听证权、司法救济权的顺利行使，建立相应的奖励机制，鼓励公众举报违法排污的企业单位等。其中，对于单位的排污许可证的批准更应该让利害关系人去参与进去，以预防单位的排污行为对公众造成损害。

 

（四）正确处理多方监督

 

对于环境问题的另一个重要方面是监督，对于单位、行政机关、政府出台的向政策等的全面监督。关涉环境问题的监督包括群众监督、舆论监督、行政监督、内部监督等监督方式，而在监督中发现的问题，单位、政府应该建立相应的监督意见机制去进行有效处理，而不致使将监督仅设为一种金玉其外败絮其中的摆设，以及打击群众监督的积极性。对于监督的对象，不仅是对排污单位的排污行为进行监督，对于政府出台的关涉环境问题的政策以及环境影响评价报告等也应受到群众的监督。将监督的作用最大化，以保障排污单位有效解决环境问题。

 

（五）强化单位守法观念，帮助产业结构升级

 

单位作为主要的排污主体，转化其的思想意识相较于强制执法更有利于实现环境保护的目的。相应的环境执法监督部门转化执法理念和采取鼓励、奖励、刺激等方式增强企业的守法意识更具有现实意义和有利于以后的健康发展，而差别税收和差别执法等形式更能引导企业的思想方向。强烈的社会责任意识更有利于单位在行为上自觉合法排污。政府对于单位在排污方面的作为可给予必要的帮助，使企业进行产业结构的优化升级以及建立自身的环境管理制度，以保障环境问题的长期有效的解决。如此不仅使环境问题顺利解决，更能使企业将环境保护作为开发新技术的契机，促进企业的经济增长，并更为合理的使用有限稀缺的环境容量资源。

 

六、结语

 

随着科技的迅速发展，人类对经济的高水平追求也愈发强烈，由此牺牲的却是人类赖以生存的环境，脚下的土地、饮用的水、呼吸的空气等等与人类切身利益相关的生态环境遭受了他们自己不同程度的蹂躏。纵观环境公益诉讼的整个法律制度框架，启动主体的重要性毋庸置疑，我国的环境公益诉讼制度体系的构建依旧存在诸多的问题，亟需进一步的发展和延伸，而建立起由事后补救向事先预防转化的环境保护的新格局将是目前的关键。