刑事拘留措施的非羁押化改革构想

中南财经政法大学刑事司法学院 周睦棋 漆晨航

 

刑事羁押处分由于对公民人身自由权利影响重大,应当被置于司法机关的监督之下,受到严格控制。从我国刑事诉讼法对刑事拘留措施的概念及条件设定来看,刑事拘留应定位为一种侦查机关在提请逮捕之前的临时、应急措施。但在关于法定期限和执行场所的规定中,却又使其成为了事实上的羁押措施,公安机关从而享有了难以受到司法机关监督、控制的羁押处分权。

 

根据法律规定,公安机关刑事拘留期限一般原则上不超过三日,具备特定情形才得以延长。但由于其延长期限的条件规定得十分宽松笼统,尤其是审批制度实际上是公安机关内部的行政式审批程序,导致实践中几乎可以不受一般三日原则的管束,很多实际上并不具备特殊延长情形的一般案件都被执行三十日的拘留上限规定。长期以来,在我国侦查监督缺乏刚性保障和实质突破的背景下,羁押化的刑事拘留措施实际上导致多拘多押、错拘错押成为常见现象,严重影响了公民的正当自由权利和司法正义。另一方面,在我国刑事强制措施体系中作为临时控制和到案措施的拘传,实际上适用比例极低,原因就在于被侦查机关羁押化、自主化的刑事拘留措施所架空,看守所内的持续性羁押几乎成为侦查办案的常态、前置手段。因此,我国的审前强制措施体系实际上是先羁押、再侦查的羁押前置型模式,且羁押处分权被双重主体分割、重复适用。检察机关的批准逮捕往往易沦为侦查羁押的二次延长或事后审查措施。而一旦侦查机关采取刑事拘留措施后不向检察机关提请批准逮捕,那么对刑事拘留措施的法律监督就彻底成为空谈。该种侦查与羁押合一的模式,凸显了我国传统上“以侦查为中心”的审前程序特点,而在当今“以审判为中心”的司法改革趋势下,亟待进行深入研究和系统完善。

 

理论基点:羁押处分权的边界界定

 

“羁押”并非是我国刑事法中的一种强制措施,而是由某些强制措施所产生的一种人身自由被严厉限制的强制状态。有学者在论述强制措施体系完善的过程中,从我国刑事诉讼法对刑事拘留的立法定位出发,认为“拘留实际上会导致一定期限的羁押,但是实际上其他强制措施也会导致一定期限的羁押。例如我国的拘传,虽然法律明文规定不能以连续拘传的方式变相羁押,但12小时的期限,在效果上相当于羁押12个小时。又如西方的逮捕,尽管有‘迅速带见法官’的要求,在带见之前,也还是羁押”；“极端地说,无论拘留的期限有多长,它都不是羁押措施。法律没有赋予其羁押的性质,它只能是紧急情况下的抓捕、带到措施”。

 

我们认为,这种观点是十分不妥的。其主要问题在于对“羁押”概念的边界进行了泛化、模糊解释,尤其在类比、引用“连续拘传”规定时,直接将羁押与法条原文中的“拘禁”相混用。导致羁押概念的内涵难以界定,也使得对羁押处分权的司法控制变得无所适从。在我们看来,对羁押的界定,应当以对公民人身自由进行强制的时限、效果和场所为标准。简单地说,相对于在办案场所内的临时人身控制和到案讯问措施而言,较长期地押于看守所内便是羁押。因此,我国目前的刑事拘留措施就是羁押处分权的一种,该种措施理应由司法机关来审批和适用。

 

但同时也应当看到,相对于我国深厚的职权主义司法传统以及以侦查为中心的既有审前体制,希冀在短时期内一蹴而就地彻底解决刑事拘留羁押化的问题、实现侦查与羁押的彻底分离是不现实的。应当从长远规划、从现实入手,分层次、分阶段地逐步解决刑事拘留羁押化以及法律监督缺乏刚性的问题。

 

短期规划:警检协作与信息准备阶段

 

逐步扩大、推广目前地方性的刑拘案件监督协作探索,打破案件信息壁垒和制度障碍,在刑拘案件的警、检职权关系中构建有效的信息联通机制和监督介入机制。并且更重要的是,通过此种形式使公安机关逐步适应刑事拘留纳入法律监督轨道的侦查办案机制,培养、强化侦查监督的制度氛围。在此阶段中,重在从前期各地区的试点经验中提炼总结出统一的实施标准和合理的机制形式,进而通过顶层设计逐步转化为适用全国的制度规范。

中期规划:配套改革与基础过渡阶段

 

看守所作为刑事羁押机构直属于公安机关,是我国长期以侦查为中心、侦查与羁押合一的鲜明制度写照。需进行看守所的管理体制改革,与公安机关脱钩,改由行使法律监督职能的检察机关管辖,或由司法行政机关统一管理。作为分离侦查权与羁押权的基础准备,同时还需补充完善侦查办案场所或留置场所内的讯问配套制度,逐步将侦查权的职能重心转移到讯问、调查之上,而非目前羁押场所讯问的羁押为主、讯问为辅。

 

长期规划:刑事拘留“去羁押化”与强制措施职权重构阶段

 

首先,严格压缩、限定刑事拘留的法定期限,吸收拘传制度、去羁押化。例如,可通过立法,取消原有最长三十日的拘留期限规定,将刑事拘留变更为不超过72小时的临时强制措施,并改为办案场所或拘留所内执行；将拘留后三日以内提请逮捕的一般原则确立为没有例外的绝对原则,使逮捕成为由司法机关专门适用的唯一羁押措施。同时,实现非羁押化后的刑事拘留措施原则上也应当由检察机关审查批准,实行正当程序理念下的“司法令状原则”,类似于西方国家的有证逮捕制度。但也需借鉴大多数国家的紧急侦查规则,确立公安机关在紧急情况下的无证应急拘留规则。其次,重设刑事拘留的适用对象及条件,严格区分现行犯与非现行犯的界限及适用标准,尤其是需要重点明确现行犯和部分非现行犯的无证紧急适用条件。再次,取保候审和监视居住作为羁押例外措施,也应从侦查权中分离出来,由行使羁押权的检察机关审查批准或人民法院决定适用。