监督活动案件化要把握五个关键要素

最高人民检察院检察官 张书铭

 

多年来,检察机关一直十分重视并加强对侦查活动、审判活动和执行活动的法律监督,并取得了良好效果,但是,在增强监督的法治化、权威性和实效性方面仍然有待深化发展,特别是在将监督活动作为案件办理、增强其检察业务属性方面需要加大探索力度。探索重大监督活动案件化,是彰显检察机关法律监督属性,提升监督实效的有益探索,也是聚焦主责主业,强化法律监督的必由之路。重大监督活动案件化的法治路径关键在于构建监督活动的办案模式,取代以往的办事模式。而能否抓住办案模式的关键要素,则决定着重大监督活动能否真正实现案件化。从司法办案的特点、规律和检察权配置实际看,重大监督活动案件化要抓住案件、事实、证据、程序和组织这五个关键要素。

 

案件要素。明确“案件”基本含义,是推进重大监督活动案件化的前提。《现代汉语词典》将“案件”解释为:“有关诉讼和违法的事件。”可见,案件是包括但不限于引起诉讼的法律纠纷。结合检察机关法律监督的职权特点,可将检察机关办理的案件概括为诉讼事件和违法事件两类。可以说,所有的诉讼事件均因可能的违法事件(纠纷)而起,是否违法须经由诉讼作出判断;但每一起违法事件(纠纷)未必一定会带来一个诉讼事件,因诉讼并非解决违法事件(纠纷)的唯一途径。因此,非属诉讼但属违法的事件并不存在成为案件的法理障碍。

 

根据现行法律法规,检察机关依法履行审查逮捕、公诉等职权行为都是参与“诉讼”的行为,处理的是诉讼事件,属于办理案件并无异议。但是,对侦查活动、审判活动和执行活动的监督是否属于案件则存在不同理解,有人认为,这些监督活动没有诉讼构造、没有居中裁判等,不能称为办案。这在司法实践中也有表现。比如,侦查监督中的立案监督长期不具有审查逮捕所具有的办案地位。而公安机关根据治安管理处罚法办理的治安案件,有些就是典型的属于违法但不构成犯罪的事件,同样不具备诉讼构造,也没有居中裁判,但是没人否定治安案件是案件。其实,“两高”2016年11月联合印发的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第4条规定:“对民事执行活动的监督案件,由执行法院所在地同级人民检察院管辖。”这不仅提出了“民事执行监督案件”的概念,而且明确了案件管辖的检察院。同理,对侦查活动、审判活动和执行活动的监督虽然本身不属于诉讼事件,但针对的是违法事件,无论这个违法事件会不会引起一个诉讼事件,侦查监督案件、审判监督案件、执行监督案件也应当成为一个法律概念。唯有先解决了监督审查与纠正属于案件这一前提问题,才能谈得上重大监督活动的案件化问题。

 

事实要素。适用法律解决法律纠纷的第一步就是认定法律事实,法律事实是进行裁判活动的逻辑起点。法理上,一般将法律事实分为事件和行为,事件是指法定的、不以人的意志为转移的自然事件和社会事件,行为则是指人出于主观意志的行为。在侦查监督、审判监督和执行监督活动中,执法、司法机关及其工作人员的违法行为尤其是犯罪行为,属于会引起法律关系变化的法律事实。比如,刑罚执行活动中的违法减刑、假释和暂予监外执行行为,既可能侵犯刑罚执行的公平公正,也可能侵犯职务行为的廉洁性,是典型的法律事实,可能会引起法律关系的变化。所以,无论是对事件还是对行为,法律监督活动都不乏案件化的法律事实。

 

证据要素。证据是司法办案的核心问题,办案的主要任务就是通过收集和固定证据,以及证据之间形成的完整证据链条回溯和证明案件的法律事实,并依照法律规定对案件作出判断。在司法实践中,对于一般刑事犯罪案件,无论侦查、逮捕,还是公诉、审判,证据的收集、固定、排除、运用以及证据标准、证明标准的把握都是工作的重中之重,从取证、举证到质证、认证,都有相对成熟的证据规则,办案模式也比较成熟。监督活动主要是针对执法、司法活动展开,监督主体是执法、司法机关及其工作人员,应当更加重视证据的收集、固定、排除和适用以及有关证据规则的构建。而且,由于不同种类案件的违法行为不同,证明标准也不尽相同,证据的收集、固定和运用也不尽相同。因此,在重大监督活动案件化的过程中,需要根据不同的案件类别,建立差别化证据规则,并通过这一规则调整和约束重大监督案件办理的证明行为。

 

建立差别化证据规则要坚持比例原则、职权法定原则和证据裁判原则。比例原则要求区分被监督事项的性质、情节、后果,准确界定执法瑕疵、一般违法、重大违法和涉嫌犯罪,要区分取证难易、证据标准、办案成本等不同情况,既要防止抓大放小,积重难返,又要防止避重就轻,小题大做,做到监督手段、案件办理与违法行为相匹配。职权法定原则要求所有的证据和证明行为都要以依法开展监督为前提,否则,再确实充分的证据也不是有证明能力的证据。证据裁判原则要求监督案件认定的违规和违法行为必须以证据为前提,无论是审查、调查还是核查,都要围绕证据展开,这也是监督活动案件化的必然要求。

 

程序要素。一切司法活动都应当遵循法定程序,程序正当性事关监督工作权威性。程序是对恣意的限制,具有保障人权、维护平等、规范司法行为等重要作用。但在司法实践中,由于长期受“重实体,轻程序”司法传统的影响,不少司法办案工作程序意识不强。重大监督活动案件化,首先必须树立起强烈的程序意识,要严格按照法律程序和有关工作规则进行,加强对办案工作的自我监督,力避监督工作随意性,不断提高监督工作权威性。

 

办案程序设计是重大监督活动案件化的重要内容,主要应当包括以下内容:一是线索受理。线索受理是启动办案程序的前提,要通过对日常执法、司法活动的监督,发现一些问题背后违法和犯罪案件线索,并加强线索管理。二是立案。立案是启动办案程序的标志,应当有明确的立案标准,根据是否符合立案标准,制作立案或者不立案决定书等法律文书。三是依法审查或调查核实。立案后应当明确审查的程序,包括是否限于书面审查、是否需要召开听证会等,需要依法调查与核查的,在收集与固定有关证据时,仍然需要严格遵守刑事诉讼法有关程序性规定。四是判断处理。即根据审查以及调查、核查等办案行为获取的证据,判断执法或司法行为是否合规合法,以及违规违法的性质和严重程度,综合事实、证据情况,写出审查(调查)报告,提出处理意见。除口头提出的,判断处理必须有规范的法律文书为载体。五是复议复核。检察机关认定存在违规违法的,被监督机关应当有救济的途径,可以比照审查逮捕的复议复核程序进行;等等。

 

组织要素。在司法责任制、员额制和检察人员分类管理改革的背景下,我国检察机关在办案组织和办案机制的设置上,内生出扁平化管理办案模式驱动力。针对监督工作的特点,扁平化管理办案机制就是要根据监督职责的需要、案件类型以及案件的复杂难易程度,建立独任检察官或者检察官办案组的办案组织,并为办案检察官配备一定数量的检察官助理和书记员。