关于行政法的理念

中国政法大学终身教授 应松年

 

改革开放以来，建立社会主义市场经济，而“社会主义市场经济是法治经济”，这就为中国法治，也为行政法的发展迎来了春天。我国社会主义法治迅速发展，到上世纪80年代，刑法、民法都已初具规模，但行政法的发展相对滞后。1987年，在全国人大法律委员会顾问陶希晋的倡议和组织下，经批准，由全国人大法工委领导下的行政立法研究组正式成立。陶老提出，应该建立新中国新六法，现在有了刑法、刑诉法、民法、民诉法，接着应该制定行政法和行政诉讼法，行政立法研究组的任务就是要研究和起草行政法和行政诉讼法，打成土坯（后称试拟稿）后交法工委烧成砖。由此开启了我国行政立法的新篇章。

 

陶老提出：“首先要根据宪法规定的原则，制定一部充分体现经济和政治体制改革要求的行政基本法，哪怕是纲要式的。这将是加强社会主义法制的重要步骤。”显然，这是一个符合法治规律的具有真知灼见的目标。行政立法研究组接受了这一任务，但由于当时理论和实践都尚不具备条件，因而起草工作始终停留在讨论阶段，难以取得进展。此时，传来1983年颁行的《中华人民共和国民事诉讼法（试拟稿）》将启动修改的消息。该法第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这就为中国行政诉讼制度的发展开启了窗口，但按民事诉讼程序审理行政案件又难以适应，这就迫切需要一部行政诉讼法。经法工委同意，行政立法研究组转而研究和起草《中华人民共和国行政诉讼法》，历经立法程序，1989年4月4日，全国人大通过了这部法律，于1990年10月1日起施行。这是我国行政法治建设的第一块里程碑。行政诉讼法建立了对行政机关的行政行为进行合法性审查的制度，这就起到了迫使行政机关的行为必须合法的作用。时隔三年，1993年，中共中央《关于社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“各级政府都要依法行政，依法办事。”同年，国务院在向全国人大作政府工作报告时，对行政机关工作人员提出了“依法行政”的要求。1997年，党的十五大提出要“依法治国”。“依法行政”，这就是笔者对行政法的最基本的理解。因为只有法治，行政机关能依法行政，才能使政府为建立和完善社会主义市场经济作出贡献，使经济社会加速发展，尽快建成小康社会，并保证国家的长治久安，稳定和谐。从依法行政，逐渐建成法治政府，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

 

依法行政就是要求政府依照法定权限和程序行使权力，履行职责，既不失职，又不越权。切实做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋福利。可见，依法行政的主体是行政机关，核心是规范政府权力，保护公民权利。政府的职权与公民不同，公民的权利是法无禁止皆可为，政府的职权是法无授权不可为。政府的权力是人民通过法律授予的，因此，职权法定，必须依法行使，不得不作为，也不得乱作为。政府的权力绝不能“法无禁止皆可为”。政府行使权力，既要有实体权限的规范，如政府各部门的职权，以及以这些职权为核心制定的单行法等等，还要有程序规范，例如重大行政决策的程序、行政处罚的正当程序等等，二者都是政府行使职权时必须遵循的。规范政府权力，目的是保护公民权利。实际上，政府无论是维护良好的社会秩序或经济秩序，促进经济社会的发展，建设服务型政府，最终都是为了保护和发展公民的权益。因此，在依法行政的理念下，把规范政府权力，再看作是控权、限权，已不符合我国的实践了。由于政府所管事务复杂庞大，人员众多，在行使权力过程中产生各种问题在所难免，这就需要强有力的监督和处理，这些也都应该在规范政府权力的范围以内。党的十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，已经对依法行政、建设法治政府作出了全面安排，行政法从理论到实践，都将围绕依法行政展开。

 

依法行政，就必须有法可依。改革开放以后，我国社会主义法律体系建设迅速发展，为适应社会主义市场经济初期对规制行政的需要，按照法制的一般规则，根据中国国情的特点，先建成行政救济法体系，接着制定了行政处罚、行政许可、行政强制三部共同行政行为法，同时，各部门的实体法也迅速颁行，我国已制定了250多部法律，80%都是行政法，还有700多部行政法规，9000多部地方性法规，11000多部规章。如此庞大的行政法规范体系，一方面说明我国行政法规范已遍及各个社会领域，行政法体系已具有一定的完备性，同时，由于缺乏一个基础性的总体的统一的规范与约束，各部门法，各地方法之间，也不可避免在内容上常常发生交叉、重复，甚至冲突，影响政府的效能，影响公民权利和官民关系，影响经济社会的稳定和发展。因此，笔者的思路常常回到行政立法研究组早期制定行政法总则的设想。现在民法已制定了民法总则，以推动民法典的制定，行政法是否也可以向民法学习，也以提取公因式的方法，制定行政法总则，进而推进各分则以至行政法典的制定。这将是完善中国特色社会法律体系的重要步骤，是促进我国建成法治政府的极为重要的举措和通道，也是对世界行政法发展的巨大贡献。应该说，目前我们已具备制定行政法总则的条件，相信这也是行政法工作者的众心所向。

 

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