□ 关保英
1月22日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过《中华人民共和国行政处罚法》,自2021年7月15日起施行。新行政处罚法体现了一些新的时代特征,值得关注。
新行政处罚法体现了行政处罚理念上的相对人权益保护性。行政处罚是行政主体对行政相对人权益的限缩,行政处罚法的立法目的之一便在于充分保护相对人的合法权益。
该法第6条规定在行政处罚中要将处罚与教育予以结合,提出要让行政相对人自觉守法。在第42条对行政处罚中行政主体如何保护行政相对人的尊严作了规定:执法人员应当文明执法,尊重和保护当事人合法权益。第40条要求行政主体在行政处罚中必须查明事实,在违法事实不清、证据不足的情况下不得处罚相对人,该制度设计也体现了立法在保护相对人权益上的理性选择。第37条规定在行政处罚的法律适用中,前法和后法同时并存的情形下,行政主体要选择对行政相对人有利的规定。
新行政处罚法体现了法治视野上的体系一体化。行政处罚法是我国法治体系的有机构成,它的内容构造必须放置在我国法治的大系统之中。客观讲,旧的行政处罚法在制定时欠缺在法治大系统下的考量,而新行政处罚法弥补了旧行政处罚法的这一不足。
首先,新行政处罚法明确“根据宪法,制定本法”,并且在相关的内容构成上也体现了宪法精神。如在行政处罚的定位上以行政管理秩序为大前提,这契合了宪法关于公共秩序的制度设计。其次,新行政处罚法与此前颁布的民法典也作了很好的对接(如第8条第1款规定),首次在行政处罚制度上处理了行政法与民法的关系。再次,新行政处罚法也提到了行政处罚法与刑法的关系,第8条第2款以及后续的第27条、第57条等都处理了行政处罚与刑罚的关系。行政处罚与刑罚本身就具有衔接性,对一些违法行为而论,行政处罚与刑罚只是一个量上的关系,如果违法行为的量相对较小就依据行政处罚法处理,反之则交由刑法处理。但是,行政处罚和刑罚必须保持泾渭分明,所以行政处罚法强调,如果当事人的行为构成犯罪就必须移交司法机关处理。最后,新行政处罚法也与行政复议法、行政诉讼法作了对接,尤其在第72条规定了行政处罚法与行政强制法之间的衔接关系。
新行政处罚法体现了法益考量上的公共利益性。行政法制度中的每一个规范选择都与一定的法益勾连在一起,行政处罚法所涉及到的法益首先是作为个体的行政相对人的利益,其次是行政主体的利益。这些利益在行政处罚中仅仅是形式上的,旧法便是以此进行规范选择的。
新行政处罚法在这个问题上则有更深层次的考量,那就是公共利益的概念。第1条就明确提出了公共利益的概念,认为行政处罚所针对的就是侵害公共利益或者侵害公共管理秩序的行为,就是对违反公共利益和公共秩序行为的制裁。在后续的条文中深刻贯穿了公共利益的精神,如根据第58条规定,行政处罚如果涉及公共利益的就需要依据特别程序,即审核程序。由此足见新行政处罚法在法益考量上由个别而一般,由具体而抽象。应当说,法益考量上的公共利益性是我国近年来法治进程的必然结果,也是新时代法治体系中不可缺少的东西。新行政处罚法在法益考量上有关公共利益的选择给行政处罚的实施和适用也留下了非常大的空间。
新行政处罚法体现了制裁手段上的宽严相济性。行政处罚作为一种制裁制度,必须体现过罚相适应。一方面,行政相对人的过错和其受到的制裁必须保持合理的量度。另一方面,行政处罚有两个重要的社会功能就是防范违法和教育其他社会主体。这便涉及行政处罚中宽与严、紧与松、刚与柔的关系等。
为了处理好这些关系,新行政处罚法首先沿用了旧行政处罚法中从轻处罚的制度设计。其次,近年来,诸多学者认为行政处罚法应当设置从重情节,新行政处罚法在该问题上进行了尝试。由于从重处罚对行政相对人较为不利,所以行政处罚法对于从重处罚的规定作了严格限制,使其不像从轻处罚那样有较为松弛的适用范围。此外,新行政处罚法还在违法行为的追溯时效上确立了延期制度,即对于涉及公民生命健康安全、金融安全的严重违法行为的追溯时效可以延长至5年。这是由于我国近年来出现了一些极其恶劣的违法行为,如毒疫苗事件,违法捕猎、贩卖、食用野生动物的事件等,但旧法在处理这些违法行为时显得力度不够。因此,新行政处罚法在从重处罚和追溯时效的制度设计中回应了社会公众对此方面问题的关注,也体现了新的时代精神。
当然,目前行政处罚法的修改主要是处于目前历史坐标上的考量,未来行政处罚法还需要随着时代的发展而不断完善。如行政处罚在去利益化方面还需补强,在行政相对人利益的保障方面还需强化等。
(作者系上海市人民政府参事,上海政法学院原副校长、教授)
